[中图分类号]D921.11 [文献标识码]A [文章编号]1008-8628(2002)01-23-04 2001年1月22日，广东省第九届人民代表大会第三次会议在广州举行。下午，佛山代表 团25名代表联名向大会秘书处议案组提交了《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当 》的质询案，要求省环保局答复。此提案经大会主席团决定交受质询机关负责答复。1 月25日，佛山代表团质询省环保局案在广东大厦国际会议厅举行，代表们就质询提案中 有关事件向省环保局正、副局长提出质问，两位局长对此予以答复，代表们对其答复态 度、答复内容及由此表现出的业务水平和职业道德很不满，要求受质询机关再作答复。 经大会主席团决定，26日进行了第二次质询，省环保局的答复仍未获得通过。气愤的质 询代表要求约见分管环保的副省长，并向大会提交了建议省政府撤换省环保副局长的议 案。广东省政府决定成立联合调查组专责办理此案。2月22日，省环保局局长易人。此 次质询案因场面尖锐，代表认真行使权利及较为妥当的处理结果而被人们广为关注。① (注：《今日快报》2000年1月27、28、29、30日作了连续报道。)笔者对于此质询案所 引发的思考是：质询权究竟是什么?宪法中规定质询权的意义何在?如何完善质询制度以 促进人大代表充分行使质询权? 一、国外议员质询权制度发展与完善的历程 自英国议会确立了议员质询权后，其他许多国家也在宪法及法律中对于质询制度作出 规定，从而使质询制度成为代议制度的一个重要的具有普遍性的组成部分。在内阁制国 家，质询制度是议员对政府及组成人员进行监督的重要制度之一。即使是在总统制的美 国，虽然国会议员对以总统为首的联邦政府的监督不能采取质询的形式，但有类似的听 证制度，在听证会上议员就法案提出有关问题时，有关政府人员必须到会回答，否则被 视为蔑视国会。不止于此，世界上第一个跨国议会——欧州议会的议员亦有权依据《欧 共体条约》的规定，向欧盟委员会提出质询[1]。纵观质询权的发展历程，可以发现质 询权在国外尤其是西方国家的发展具有以下鲜明特点： 第一、议员质询权的行使从匆忙走向从容。在质询制度形成的初期，议员并没有专门 的时间行使质询权，他们只能赶上有关大臣出席全院大会时，抓住机会对之提出质询。 而在现今，在议会会议期间都有专门供议员行使质询权的时间。对于议员的质询，大约 从1865年起，平民院要求大臣们就座于前排，待答完质询后再离开全院大会厅[2]。根 据英国下议院议事规则规定，下院集会期间，星期一至星期四下午每天约有一小时的时 间专供议员向出席下院会议的阁员提出质询。首相通常在星期二和星期四下午出席答复 ，时间为一刻钟，其余为内阁部长或大臣答复时间。[3]。现行的法国第五共和国宪法 也规定，议会每周有一次会议专作议员提出质询和政府答复之用。 第二、质询的形式从单一口头质询发展到在口头质询之外建立了书面质询。口头质询 和书面质询是英国对质询的基本分类。这两类质询的区别之一在于问答方式上，即口头 提问口头答复还是书面提问书面答复[4]，另外，对于口头补充质询须当场口头答复， 对书面质询则另约时间书面答复。口头质询最受议员喜爱，它给议员与政府面对面交流 的机会，对于质询案涉及问题的解决较书面质询更具有现实性，口头质询另外的优点是 议员可以在受质询者答复的过程中补问，比较灵活主动，而且常常补问才是议员们真正 关心的问题，而原问纯粹是“钓饵”。但是，口头质询耗时较多，而议会为口头质询提 供的时间往往是有限的，不足以答复议员们成千上万项问题，所以采用书面质询无疑克 服了口头质询的不足。对于政府而言，书面质询提供了充足的时间作出答复，对于议员 来说，较之口头质询一次只能问一个问题而书面质询的提出则数量不限这一点，不可谓 不是鼓励其行使质询权的表现。根据一项从1974年到1990年的统计结果，欧洲议会的议 员书面质询提出的问题远多于其它方式提出的问题[5]。虽然将质询区分为口头质询与 书面质询，但是值得一提的是，两者之间存在着转化的可能。在英国，如果同一开会日 内，来不及由大臣口头答复的口头质询问题转为由大臣书面答复，以供大臣在全院大会 之外一一答复议员的质询，用书面质询来补充口头质询之不足。法国书面质询首创于19 09年，提出的书面质询由议会记录后刊登于《政府公报》上，政府如在规定期限届满未 答复时，议长可以探问质询者(即议员)是否同意将其转为口头质询[6]。 第三、质询一般是要式行为，并且须经议长的同意，由议长转交政府答复。无论是口 头质询或是书面质询，均应以书面形式提出，制成主旨简明的文书，向议长提出。议长 根据议会对质询问题的要求来决定是否转交政府答复。由于议长的决定有时并非完全客 观，对于议长不承认的质询，议员可依法提出异议。日本国会法第74、75条规定：各议 院议员如对内阁质询时，必须经议长同意。质询必须写出简明的宗旨书并向议长提出， 对于议长没有同意的质询，该议员提出异议时，议长不必经过讨论必须咨询议院。对于 议长或议院不同意的质询，该议员如有要求时，议长将其宗旨记载于会议记录，对于议 长或议院同意的质询，议长将其宗旨书转送内阁。 第四、西方国家对议员质询权的重视还表现在，法律规定了受质询者答复的期限、具 体的程序及其法律后果。在法国，其口头质询分为辩论的口头质询和无辩论的口头质询 ，由议长列入议事日程，一周后由政府负责答复。答复的具体程序为：有辩论的口头质 询由议长点名发言，时间为10—20分钟，主管部长答复后，由议长根据登记的发言名单 组织辩论，每位登记者发言的时间一般不应超过5分钟。无辩论的口头质询首先由质询 者对质询内容作不超过2分钟的说明，然后由主管部长给予答复，针对部长的答复，质 询者可再作5分钟发言，部长也可再次进行辩驳。书面质询自刊登于《政府公报》后， 政府除在1个月内作出答复外，也可以收集答复资料为由要求增加1个月[7]。日本国会 法规定，内阁自收到质询宗旨书之日起七日内必须进行答辩，在此期间内如不能答辩时 ，必须明确表示理由和能够答辩的日期。事关政府责任的重 大问题，政府的答复不能令人满意时，质询人可提出补充质询，甚至引起辩论表决及不 信任案。法国正式质询往往引起对政府施政方针、政策的讨论和表决，导致对内阁的不 信任投票，第三共和国最初的20年有29次倒阁，其中有10次是由质询引发的。[8]。为 此，现行的宪法对议会倒阁进行了严格的限制。但是，议员的质询权仍可与议员及议会 的其他监督权结合，实现其监督作用。
