中图分类号：DF 21 文献标识码：A 一、引言 地方立法的价值取向是由地方立法这一独特的社会现象的本质所决定的，它实质上是 在地方立法时所普遍认同并鼎力追求的普遍原则和目标。这些原则和目标是地方立法核 心内容的高度浓缩和概括，也是人们评价地方立法优劣的标准与依据。因此，本文所使 用的“地方立法价值取向”一词涵盖了在地方立法时所追求的理想和目标，同时也包涵 了地方立法进行价值判断时所遵循的标准或准则。 二、我国现行地方立法的价值取向及其偏失 目前我国地方立法的价值取向主要表现是：法制统一的价值取向；分权式的价值取向 ；工具式的价值取向等。笔者认为，地方这些价值取向在实践中客观上存在一定的偏失 ，表现出多质性、冲突性和失衡性。 (一)地方立法中法制统一价值取向的偏失 1.“一国两制”对法制统一的影响 “一国两制”是伟大的创举，香港和澳门已顺利回归到祖国的怀抱，但是，它也给我 们带来了许多宪政问题，这些问题都涉及到国家立法问题，同时也涉及的地方立法问题 。相对于中央来说香港、澳门毕竟只是中国的一个地方政府，成为了一种新的省级特别 地方建制。特别行政区立法上享有高度的自治权，这种自治权不仅大于一般地方，甚至 大于联邦制国家下的邦的权力。 2.国家立法中有关地方立法的规定不一致对法制统一的影响 法制统一最基本的要求就是对同一社会关系的法律规定应基本一致。从我国现行《宪 法》、《立法法》、《民族区域自治法》对地方立法的规定客观上存在不一致。首先， 地方立法主体规定的不一致。《宪法》第100条、第115条、第116条的规定中我们不难 看出我国地方立法的主体有：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会；省、直 辖市的人民代表大会和它们的常务委员会。根据《立法法》第63条规定地方立法主体却 有：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会；省、直辖市的人民代表大会和它 们的常务委员会；省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国经院 批准的较大的市。从《宪法》和《立法法》的规定中就可以看出，两部法律对地方立法 的规定是不一致，其中还不包括特别行政区的立法。第二，立法权限混乱。从上述规定 中可以看出，民族自治地方拥有两种地方立法权：(1)制定自治条例和单行条例的权力 ；(2)地方法规、规章的权力。正是有这两种规定中央往往希望民族自治地方选择后一 种地方立法权，民族自治地方也不敢“擅自做主”进行自治条例和单行条例的地方立法 活动。出现了我国五大自治区无一有自治条例的现象。《宪法》第115条规定似乎规定 了自治州、自治县也有地方立法权。《立法法》中却没有这方面的规定。第三，效力等 级混乱。从本质上讲，地方立法中特别行政区立法效力、民族自治地区的地方立法应属 于同一等级，即体现自治精神，但是，实际情况两者差异甚远。在《宪法》和《立法法 》中同样表现出对民族自治地区的地方立法的限制。《宪法》第100条规定：“省、直 辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提 下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”而第116条规定： “民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自 治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批 准后生效。”很显然，批准和备案结果是不同的。根据《宪法》和《立法法》的规定： “法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规”。 “自治条例和单行条例可以依照当地的特点，对法律、行政法规的规定作出变通规定… …”。该规定明确了自治州、自治县有依照当地的特点，对法律、行政法规的规定作出 变通规定权。但是，自治州、自治县的自治条例和单行条例，只须报省或者自治区的人 民代表大会常务委员会批准后生效，并相全国人民代表大会常务委员会备案。省人民代 表大会常务委员会对法律、行政法规的规定作出变通规定的权力，法无明确规定。从以 上几方面可以看出，地方立法中效力等级存在不一致的情况。 (二)分权式价值取向及其偏失 中央与地方关系法制化本来是件好事，但是，仅仅把地方立法作为中央与地方分权的 工具来用存在诸多问题，目前已经出现了如下偏失： 1.在中央与地方的关系上：重中央价值，轻地方价值 关于中央与地方的关系问题，在高度集权的传统体制下，国家凌驾于社会之上，中央 控制着一切社会资源，社会以及构筑社会的单位组织和个人，只是国家的附属物。这样 就使得中央与地方的关系始终走不出放权——集中——再放权的重复循环。造成原因是 多方面的。其中一个重要的原因就在于以往中央与地方权限的划分往往只注意行政权力 的划分，而忽视了立法权和经济权力的划分。企业从属于政府，充当或者是中央政府或 者是地方政府的附属物。当中央政府把权力下放时，只是将管理企业的权力转移给了下 一级政府，而并没有转移给市场和企业。地方政府取代中央政府成为了新的资源配置者 和管理者，从而导致地方经济混乱和地方分散主义。在这种情况下，中央又不得不收回 权力，企业随之又变为了中央政府的附属物，从而重新陷入了高度集中、僵化管理的模 式。中国加入WTO后中央更要强调集权，这又给地方立法提出了新课题。 2.在集中与民主的关系上：重集中价值，轻民主价值 民主集中制是现行宪法的一项基本原则。通常说，民主与集中是对立统一的关系，即 在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。这种说法没有错，但二者的关系还表现在 ：民主是集中的前提和基础，而集中则是民主的条件和保障；民主与集中是目的与手段 的关系，而不是相反。现行宪法在地方立法协调民主与集中的关系上，过分强调集中对 民主的指导地位。 3.在权利分配上：重效益价值，轻视公平价值 党的十四大明确提出了效率优先，兼顾公平的原则。应该说，在尚处于社会主义初级 阶段、生产力尚不发达的条件下，法律采用“效率优先、兼顾公平”的价值取向是合理 的。但是，由于我国的法制建设同经济发展比较相对迟缓，立法、执法和司法在协调公 平与效益的关系上缺乏制度保障，因此“效率优先，兼顾公平”被一些人误理解为“重 效率、轻公平”，在实际操作中具体体现为：在地方立法权限的下放的不均衡。从1979 年，中共中央、国务院根据广东、福建两省的有利地理条件，决定在深圳、珠海、厦门 、汕头四地试办经济特区，到1983年2月，党中央、国务院又先后批准了沈阳、大连等1 4个城市为计划单列市，使之在经济管理方面拥有省级人民政府的权力。从1988年4月， 七届全国人大一次会议批准资源丰富的海南建省，并使之成为我国实行特殊优惠政策的 最大经济特区。到国务院提出智力密集的大城市可以试办新技术开发区，并给以相应的 扶持政策等一系列的政策措施，形成了一种“梯度分权”的格局。不同的地方享有不同 程度的开放政策和优惠条件，享有不同的经济管理权力。这些措施虽然有利于地方因地 制宜地灵活决策，使地方的自主权真正落到实处。它克服了以前行政权力“统放统收” 模式的弊端，促进了地方更好、更快地发展。但是，这种现象难免有重效益价值，轻公 平的嫌疑。
