中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2002)02-0037-08 一、行政审批的一般理论分析 1.行政审批的涵义和特征 提起行政审批，在我国可以说无人不知、无人不晓，但关于它的确切涵义，理论及立 法上都没有明确的说明。从字面上看，行政审批指的是审查批准的意思；从实践看，它 是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人 从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。因此，在行政法上，它有这样几个 主要特征：第一，行政审批是一种依申请的行政行为。就是说，相对人申请是启动行政 审批程序的前提。第二，行政审批以法律的禁止为前提，法律如果对相对人从事的活动 没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。第三，行政审批具有解除法律禁止的效 力，行政主体一旦批准了相对人的申请，相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权 利。 由于行政审批具有解除法律禁止的法律效力，因而，它与行政许可的关系是一个值得 讨论的问题。至今为止，我国行政法学上尚未有关于行政审批的专门讨论，关于它与行 政许可的关系也是一个非常混乱的问题。在理论上，有学者认为，行政审批是行政许可 的一部分，广义的行政许可包括行政机关的各项批准、核准等行为①(注：马怀德著： 《行政许可》，中国政法大学出版社1994年版，第8-9页。)。也有学者认为，目前不少 法律、法规中使用的“批准、审批”的实质就是行政许可，所以用批准或审批是概念不 清、用词混乱所致，并建议在制定《行政许可法》时对许可与审批的概念严格加以区分 ：“凡行政机关对外实施许可的行政行为一律使用许可一词，凡行政机关内部程序的许 可行为可称为批准或审批。”②(注：熊文创著：《现代行政法原理》，法律出版社200 0年版，第301-302页。)在立法上，正在拟定中的《行政许可法》(征求意见稿)将行政 许可与行政审批视为同一个概念，并将行政许可划分为特许、许可、认可、核准和登记 五种形式。但在实践中，行政许可又被视为行政审批的一部分，广义的行政审批包括了 审批、审核、核准和备案四种形式③(注：苏州市行政审批制度改革领导小组办公室编 ：《江苏省及有关城市公布的行政审批事项》。)。在上述诸意见中，我们倾向于接受 《行政许可法》(征求意见稿)的观点，将行政审批与行政许可视为同一个概念认识。对 同一个具体行政行为之所以会出现两种不同的认识，这其中既有历史的原因(计划经济 被人们喻为审批经济)，也有立法用语的不规范及认识的角度不同等因素。一般来说， 行政许可在理论上及国家的正式立法上使用较多，如采矿许可、采伐许可、取水许可等 ，而行政审批在其他规范性文件特别是地方政府颁布的一些决定、命令中更为常见；许 可更多的是从相对人的角度去认识这一类行政行为，而对行政主体来说，相对人之所以 获得了从事申请事项的活动的权利，是因为其审查并批准的结果，因而，行政审批更多 地反映了行政主体对这一类行政行为的认识。此外，许可主要是对这一类行政行为的结 果的反映，而审批主要反映的是实施这一类行为的程序。也就是说，对相对人来说，要 获得一项行政许可必须经过行政审批这一行政环节，有时，一项行政许可可能经过几个 审批环节才能完成。因此，许可反映的是这一类行为的结果，而审批则是对这一类行为 的过程的描述。在经济行政管理活动中，由于我国长达几十年的计划经济的影响，因而 ，经济管理领域中审批较许可更为人们所熟悉，这也是我国立法及实际工作中广泛使用 审批的一个重要原因。为方便讨论，本文将行政审批与行政许可视为同一个概念，考虑 到行政审批更为人们所熟悉和接受并与此次全国范围内正在展开的行政审批制度的改革 相呼应，本文使用“行政审批”的概念。 2.行政审批的产生 行政审批是一种行政手段，在我国，它源于计划经济体制下，是国家管理、控制经济 及社会生活的一种重要手段，所以计划经济又名审批经济，意指经济活动的任何一个环 节都离不开审批的作用。 计划体制下国家设立审批主要基于以下目的： (1)作为资源配置的一种手段。新中国成立后，我国在完成生产资料私有制的社会主义 改造后确立了生产资料的公有制，而公有制的主要形式是全民所有制，但全民所有制无 法解决单个的劳动者与生产资料的结合问题，因而，这种属于全民所有制的所有制形式 需要一个全民的代表去代表全体劳动者占有、使用、处分生产资料，在法律上，这个总 代表就是国家，因而，国家所有权成为全民所有制的法律实现方式，而国家所有权的实 质就是国家垄断了所有作为生产资料的社会资源。但由于国家以及作为国家所有权具体 代表的政府本身不可能直接去从事生产经营活动，因此，国家在政府之外创设了许许多 多的企业，这些企业被称之为全民所有制企业或国营企业，但由于政府垄断了所有社会 资源，因而，企业从事生产经营所需要的所有资源(从生产资料到劳动力)都只能依赖政 府的配置，而政府配置社会资源的主要手段便是审批，批项目、批资金、批物资成为计 划体制下政府经济管理的重要内容。 (2)作为市场准入的一种手段。在计划体制下，所有进入生产经营领域的企业都必须自 觉地寻找“婆婆”，即按照生产经营的项目和范围寻找一个行业主管部门，由该行业主 管部门审批后再申请注册登记，如果其生产经营项目和范围涉及几个行业主管部门的， 应由各该行业主管部门分别审批，如果自己不能确定行业主管部门的，应由政府指定行 业主管部门，再由指定的行业主管部门进行审批。所以计划体制下的每一个企业都必须 有自己的行业主管部门，都必须经由相应的行业主管部门审批后才能进入生产经营领域 进行活动。 (3)作为政府全面控制社会生活的一种重要手段。在计划体制下，人口的流动必须经过 审批，升学、就业必须经过审批，工作调动必须经过审批，日用消费品的购买也必须经 过审批，可以说，计划体制下百姓的衣食住行须臾离不开政府的行政审批。 随着我国的经济体制从计划走向市场，这种计划体制下的管理手段被带到了新体制下 。 二、行政审批存在的问题及危害 1.存在的问题 行政审批存在的问题已日益为人们所关注，见诸于报刊上的讨论也比较多，兹概括如 下：(1)行政审批的设定权限非常混乱，实践中随意设定审批事项、重复设定审批项目 、擅自扩大审批权限以及搭桥审批等现象严重。(2)行政机关在行政审批中拥有广泛的 自由裁量权。“没有关系、没有好处不审批，有了关系、有了好处乱审批。”(3)设立 行政审批的动机和目的复杂。不少审批已经严重背离了法律设立行政审批的初衷而沦为 地方保护、行业垄断的手段和工具。(4)行政审批的范围不清，标准不明，审批事项过 细，一些审批已经到了事无巨细的地步，一个项目动辄百个甚至上千个公章才能启动。 (5)行政审批的方式不规范，程序不公开、不透明，步骤不明确，审批效率低下，一切 都由行政机关在无序的状态中缓慢地运转，一个项目从申请到审批完毕耗费数月乃至数 年都已属常事，有的还要历经反复。(6)利用审批乱收费现象非常严重。由于权力与部 门利益、地方利益甚至个人利益挂钩，利益的趋动刺激了审批权的膨胀。(7)重审批、 轻监管的现象非常突出。(8)缺少有效的法律责任的约束，审批者从事审批不承担审批 失败及审批事项发生事故的责任。
