引言 国家及其官僚机构已大大地扩张了它们的权力，尤其是在20世纪。私人对国家公务员 的依赖性越来越大，因为他们能够就涉及个人现在和将来的重大事务作出决定。为了限 制行政机关的权力，防止行政机关基于公务员的臆断和狂想对私人的命运作出决定，奉 行法治原则的国家的立法机关确已找到了一些保护私人免受行政机关滥用权力之害的工 具。 如果一个人想要知道行政法治的内容，他就应当思考以下问题： 1.法律和司法的基础是什么? 2.什么样的法院才能保护私人免受行政机关非法及专横行为之害? 3.私人可以通过哪些方式和途径将行政机关的所作所为告到法院? 4.法院在保护私人反对行政机关滥用权力方面的权限范围有多大?法院就行政问题作出 裁决的指导性原则是什么? 5.在行政诉讼中，有关各方当事人享有怎样的权利和负有怎样的义务? 一 法律和司法的基础是什么? (一)普通法 普通法建立在“人当受法而非人的统治”的原则或“意识形态”之上。这里不能将法 仅仅理解为制定法，否则，法的价值将会减损到仅指代议机关通过之成文法案和法规的 地步。(在普通法系中)法更应当被视为包含了法院据以判案的各种原则、规范的一整套 司法制度，它以法院所作出全部判例为基础。 此外，我们还应当看到：对所谓的公法和私法，普通法并未作出明确划分，这与大陆 法系国家不同。 (二)大陆法 大陆法国家深受法国大革命的影响。法国有关“公民大会”的学说认为，法律来源于 公民的制宪权，以及代表“公意”的立法机关。法国革命导致一切法律只能来源于单一 的立法机关，法仅指立法机关通过的法律。因此，在大陆法系国家，司法须以立法机关 通过的法律为依据。法官必须适用立法机关通过的法律，并从成文法案和法规的抽象规 则中推导出结论。在这一点上，我们甚至可以认为，在谈到大陆法系国家的法治时，实 际上谈的是“立法机关制定的法律之治”，而非一般意义上的法治。法国大革命从根本 上改变了人们的法律观和国家观。 人们认为国家是将封建社会转变为自由社会的工具。正因为如此，拿破仑想要建立强 有力的、起执行作用的公共行政机关，并且不愿将这一机关置于保守的传统法官的控制 之下。为此，他引入了一套新的法律规则，并将它们称之为“公法”。根据这套新的法 律规则，国家与其国民之间的一切关系皆由公法规则调整，而与私法规则无关。 结果，国家行政只能由公法调整，负责裁决私法案件的传统法院对公共行政机关与国 民之间的纠纷没有管辖权，公共行政机关对私法及适用私法的传统法院享有“豁免权” 。因而，自法国大革命至今，人们始终在为争取使公民在免受行政权力滥用之害方面获 得更好的保护而不断努力。与普通法体系引入有效的救济手段使公民得以受到传统法院 保护不同，实行公法制度的大陆法系国家首先创设了独立的行政法院，然后提供种种救 济手段使公民得以向行政法院起诉各种行政措施。 二 什么法院在保护公民免受行政机关非法行为之害? (一)英国高等法院 在普通法国家大多数行政案件由王座法庭或高等法院裁决。也可能另有一些法庭负责 裁决诸如税收、拨款、许可证等专门事务。在普通法国家，同一法院既可管辖私法案件 也可以管辖公法案件。因而私人与私人之间的案件以及私人与国家行政机关之间的案件 没有本质的不同。这两种类型的案件由同一法院裁决，而法院遵守同样的法律规则与先 例。 (二)法国国家参事院① ---------------------------------------- 注释： ①即法国最高行政法院。——译者注 ---------------------------------------- 在大陆法系国家，对国家行政机关享有管辖权的专门行政法院的发展起始于拿破仑所 建立的国家参事院。当时的国家参事院是一个顾问机构，它的决定是咨询性的，没有强 制力。参事院就如何处理公民申诉和不满向政府及其公共行政机构提出建议，而具体案 件的裁决权则仍然保留在由政府所控制的行政部门手中。即便在今天，在某些大陆法系 国家，政府仍然有权对某些行政纠纷作出终局裁决。在这方面，法国就有所谓“部长法 官”(部长作为法官行使其职权)的制度。 在拿破仑帝国以后的几十年里，国家参事院演变为一个具有强制力的机构(即法国最高 行政法院)。在19世纪以及20世纪初，法国国家参事院确立了一套行政法的规则体系， 其主体是法官创设的判例法规则而非立法机关通过的制定法。判例法同时也是其他大陆 法系国家行政法的核心。法国行政法因而成为其他大陆法系国家行政法理论的基础。 (三)德国行政法院 法国国家参事院设在政府系统之内，它不仅仅裁决案件，而且也向政府提供法律咨询 ，参事院主席由政府总理兼任。与法国在行政机关系统内设立行政法院不同，德国的统 治者在上个世纪设立了一些独立于行政机关的专门法院。这些法院被赋予对辖区内行政 事务的有限的管辖权。与法国的国家参事院相比，它们在政治上更加独立于政府机关。 然而，第二次世界大战以后，德国行政法院对行政事务取得了普遍的管辖权。德国基 本法第19条第4款规定：“任何人的权利如被公共机关侵犯，均有权诉诸法院”，因而 向独立的法院起诉的权利现在得到德国宪法的保障。 三 个人向法院起诉行政行为可获何种救济? 如果要了解普通法系国家法院的保护范围，就必须了解对私人适用的救济方法。而在 大陆法系国家就需要了解法院的管辖权。
