中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2002)01-0034-02 许可制度是国家管理社会经济的手段。解放后至七十年代末，我国一直实行高度集中 的计划经济体制，商品经济不发达，只有公安刻字、印铸、市场登记等少数几个领域实 行许可制度。进入八十年代以后，改革使政府职能逐步由直接管理为主向间接管理为主 转变，许可成为一种运用广泛的宏观手段。党的十四大确立我国建立社会市场经济体制 目标以后，许可制度得以迅速地发展。据统计，截止1996年，我国已有211个法律、法 规规定了许可内容，许可已悄然广泛地进入社会生活的各个领域。但是，随着许可制度 的发展，其中的问题也日益凸现出来。加快行政许可立法，完善行政许可制度已是势所 必然。本文针对许可过程中出现的一些问题，拟就完善行政许可制度提出一些思考和建 议。 一、许可制度运行过程中暴露的一些主要问题 行政许可涉及社会生活的各个方面，因而其存在的问题也是各式各样。但相对集中在 实施机关、适用范围、程序及监督等方面。 第一，行政许可主体林立，缺乏统一的法律规范。许可主体是指依法享有许可权的机 关包括专门负责许可证的核发、变更、换发、吊销等专门机关。我国目前的许可主体， 除了法律法规规定以外，大量的是由行政规章和地方规章设定，甚至还由规章以下的规 范性文件设定(包括行政机关自己设定许可权)，造成了“行政机关齐许可”的混乱局面 。由此带来的问题是：1.许可主体数目急剧扩张，其权限交叉重叠，同一事项多头许可 ，由此引发许可机关之间的矛盾增加。2.大量非法定机关和组织行使许可权，上路设卡 ，收费现象增多，加重了公民的负担。3.许可机关林立，环节增加，机构不协调，相互 推诿，行政效率降低，给公民带来了诸多不便。 道道许可，犹如重重关卡，阻碍了商品流通，严重地影响了市场的繁荣和经济的发展 。 第二，许可标准不统一，交叉许可，重复许可，盲目许可现象突出。由于没有统一的 许可法，不同的法律、法规、规范性文件设定许可的标准千差万别，有的以公益为标准 ，有的以方便为标准，有的以能为本部门捞取利益为标准，有的则以扩张权力为标准。 结果是：1.交叉许可，重复许可。例如：一个跑长途运输的司机得随身携带20多种各类 证件，以应付沿途的各种检查。至于每月“跑部门，盖公章”更是有苦难言。2.盲目许 可。许可制度最有力的功能之一是对社会经济活动进行宏观控，由于滥施许可，带来一 些经济行为的失控。二十世纪九十年代前后由“公司热”、“开发区热”、“房地产热 ”而引发的整个经济过热，可以说是盲目许可的必然结果。3.滋生腐败。有些许可机关 为了本单位本部门的利益，随意设定许可，滥收许可费。许可成了一些部门、个人发财 致富的门道。一些行政许可机关利用发许可证或更换许可证之机，收取高于成本几倍， 甚至几十倍的许可费，增加了企业和个人的负担。又由于对许可的监督乏力，一些发证 机关或其工作人员利用手中的权力大搞权钱交易，勒索钱财。一些部门和地方政府利用 手中的许可权、审批权，搞行业垄断和地方垄断，人为地阻隔统一市场的形成，造成市 场资源的严重浪费。行政许可成了地方利益的“保护伞”和“分肥”的手段。 第三，缺乏统一的操作规程，程序不完善。目前的许可程序，是由各单行法律、法规 只作原则的规定，有的根本就没有规定；即使有规定，大部分是内部的规定。终因缺乏 统一规范和透明度，在许可过程中，搞暗箱操作，拖延许可，随意许可(不许可)现象较 多。 第四，缺乏有效的监督。我国的法律、法规有关行政许可监督的条文很少，既缺少事 前监督，又缺乏事后监督，许多地方出现了非法转让，倒卖、出租许可证的现象，使大 量不具备许可资格的公民、法人和组织持有许可证，严重扰乱了社会经济秩序。 二、完善行政许可制度的思考和建议 产生上述问题的原因固然很复杂，但法律、法规不完善是至关重要的一条。结合即将 制定的行政许可法，笔者作如下思考和建议： 第一，弄清行政许可的性质。许可(Licence)，一般指批准从事某些否则就是受限制的 、禁止的或属非法的事情。[1]这一概念在不同的法律部门可作不同的理解。行政法学 研究的许可是作为一种行政权的许可。有关行政许可的定义和性质，理论界有不同的看 法：1.解禁说，即认为许可通常指行政机关根据当事人的申请，在一定条件下解除禁止 ，准许个人或者组织从前某种活动的一种行政行为。[2]2.赋权说，如有学者认为“行 政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政 相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律资格或实施某种行为的法律权利 的行政行为”。[3]3.解禁赋权说，如，“行政许可是指行政执法主体在接到公民、法 人或者其他组织的申请之后，根据申请人的条件和情况，依法决定是否解除对某一类行 为的法律禁止，赋予申请人从事该类行为资格和能力的行政行为”。[4]张树义教授也 认为“行政许可的基本特征是：(1)法律禁止的解除……(2)行政许可是一种赋权的行为 ……”。[5]笔者倾向于解禁说。按照现代民主理论，一切权力属于人民。国家机关的 权力来源于人民。我国宪法也规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国 家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、审判机关 、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民让与部分权力给国家 公共机构，是为了解决争端，维持良好的社会秩序，保护社会公共利益。上述理论必然 推导出，通过许可获得的解除禁止的权利，应是人民固有的权力，而不是许可机关“赋 予”的。解禁说的意义在于，行政许可机关实施许可行为，应是一种职责，而不是一种 “恩赐”，在接受委托行使人民赋予的权力的时候，不可懈怠、恣意；另一方面，在立 法的时候，其价值取向应侧重申请人的权利保障，而不是只规定申请人的义务(这是目 前有关许可制度的法律、法规中的倾向)；对行政许可机关来说，法律应加强有关责任 和监督方面的规定(这是目前相关法律中的薄弱环节)。
