中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2002)01-0105-06 引言 新近发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释 》(以下简称《解释》)第57条规定，“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”，人 民法院应当作出“确认无效的判决”。这一规定的意义在于：其一，它及时地弥补了传 统行政诉讼判决形式的缺陷，满足了行政审判实践的需要；其二，它标志着行政行为无 效确认制度在我国的首次建立，将对行政行为理论及行政程序立法产生重大而深远的影 响。但由于我国行政法学理研究和相关立法的空白，行政审判机关在如何适用确认无效 判决时必然会面临诸多的困惑。例如，什么是行政行为的无效?判断行政行为无效的标 准是什么?行政行为无效将产生哪些法律后果?等等。诸如此类的问题，都迫切需要行政 法理论界作出回答。然而，我国传统的主流行政法学却一直对行政行为的效力缺乏研究 ，行政行为的无效则更是几乎无人问津。尽管近两年来，这种状况已略有改观，但就总 体而言，行政行为无效制度仍未引起学界的普遍关注。有鉴于此，笔者拟就行政行为无 效制度的若干基本问题进行探讨，以期对行政审判实践及行政程序立法均有所裨益，进 而为我国行政行为无效制度的构建提供理论支持。① 一、行政行为无效之界定 (一)行政行为无效的定义 在汉语中，“无效”一词意指“没有效力、没有效果”，因而行政行为的无效指的就 是行政行为不具有效力或效果。在此处，行政行为的无效是一个外延十分广阔的概念， 它既包括行政行为的自始无效，也包括行政行为生效后因撤销、确认、变更或废止而失 去效力，与之相对应的范畴就是行政行为的有效。但在大陆法系国家的行政法学理和立 法上，行政行为的无效却是一个具有特定内涵的法律概念，指的是行政行为作出之时因 欠缺法定实质要件而自始全然不发生法律效力的状态。可见，这里所说的无效专指行政 行为“自始完全无效”，与之相对应的范畴是行政行为的可撤销。本文所研究的行政行 为的无效就是指这种狭义上的无效。 (二)行政行为无效与相关概念的区别 1.行政行为无效与行政行为的不存在。行政行为的不存在在学理上又称为假象行政行 为，专指“不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为的某些类似特征的非行政行为 ”。②如果单纯地就根本不具有法律效力这点而言，它与行政行为的无效是相同的，但 二者之间仍然存在明显差别：第一，归属范畴不同。无效是对已成立的行政行为效力的 一种评价方式，即该行政行为已经作出且能被外界所识别，只是由于欠缺某些实质要件 而自始没有效力，因而它仍然归属行政行为范畴之内；而行政行为的不存在则表明该行 为并未作出且不能被外界所识别，因而它不能归属于行政行为范畴。第二，救济方式不 同。对于无效的行政行为，利害关系人可以向法院提起无效确认之诉，由法院最终宣 告该行政行为无效；但对后者来说，由于行政诉讼的标的根本不存在，因而有关当事人 只能按照该行为的性质通过其他的诉讼来寻求保护。 ---------------------------------------- 注释： ①需要指出的是，为了避免概念使用上的分歧，同时也是出于论证上的需要，并参照 德、日及我国台湾地区行政法学通说，本文中的行政行为主要指外部具体行政行为。 ②叶必丰.假行政行为[J].判例与研究，1998，(4). ---------------------------------------- 2.行政行为的无效与行政行为的可撤销。行政行为的可撤销是指有权主体对已经发生 法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。在大陆法系国家， 无效和可撤销都是行政行为瑕疵理论的重要组成部分。虽然随着时代的变迁，行政行为 无效的范围呈现出日渐缩小的趋势，但二者作为对行政行为效力不同的评价方式仍然在 各国行政法上并行不悖。它们之间的区别体现在四个方面：第一，引发因素不同。导致 无效的均为特别严重且明显的瑕疵；而引起撤销的则是一般瑕疵。第二，效力意蕴不同 。无效是指自始完全不发生效力，即在理论上不能作合法、有效的推定；而被撤销的行 为已经发生效力，即在撤销之前应作合法、有效的推定。第三，评判主体不同。对于行 政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行 判断并予以抵制；而对于行政行为的可撤销，则只能由有权主体按法定程序予以实施， 行政相对人在该行为被撤销之前仍应受其拘束。第四，争讼期限不同。对于无效的行政 行为，有关当事人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而对于可撤销的行 政行为，当事人必须在法定期限内提出，否则将丧失争讼权。 3.行政行为的无效与行政行为的违法。新近的观点认为，行政行为的违法指“行政机 关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范的规定和要求的行政行 为”，①由于行政行为的违法与无效在很多方面具有紧密的联系，因而在行政法学理上 ，“违法无效”几乎成了众口一词的结论。事实上，行政行为的无效并不仅仅局限于违 法，它还可以由其他原因而发生；同样地，行政行为违法也并不必然就无效。二者的区 别表现为四个方面：第一，判定标准不同。无效以行政行为是否具有重大而明显的瑕疵 为判定依据；违法则是以行政行为是否符合行政法律规范的规定和要求为标准。第二， 法律后果不同。无效的法律后果是自始不发生效力，即行政行为作出之后不受法律承认 和保护且不得实现；违法的后果则是产生相应的法律责任，违法主体将受到一定的制裁 。第三，处理方式不同。对于行政行为的无效，任何人都可以无视其存在，有权机关可 随时宣告其无效；但对于行政行为的违法，有权主体既可以宣告其无效或通过撤销使之 失效，还可以承认其为有效。第四，对应范畴不同。无效是对行政行为的一种效力评价 方式，与之相对应的范畴是行政行为的可撤销；违法则是对行政行为的一种法律评价方 式，其对应的范畴是行政行为的合法。
