中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1000-0208(2001)06-086-12 行政法律关系是行政法的基本理论问题之一。如何界定行政法律关系的概念、揭示行 政法律关系的特征、构建行政法律关系的理论体系是行政法学界亟待研究的课题。传统 的行政法律关系承袭了法理学关于法律关系的理论，认为在平权型法律关系与隶属型法 律关系中，行政法律关系属于典型的隶属型法律关系，并以此描述行政法律关系的基本 特征是行政主体在整个行政法律关系中总是居于主导地位，与管理相对人是管理与被管 理、支配与被支配的关系。这种理论具有极大的片面性，是警察国行政、秩序行政理念 的反映，与我国行政法向服务行政、福利行政、法治行政的实践和要求不相适应，阻碍 了新型行政法律体系的建立和行政机关职能的转变。因此，对行政法律关系进行全方位 、多角度的研究，把行政法律关系置于人民与国家、国家与行政机关、行政机关与行政 相对人法律关系的大背景下进行考察，是建立社会主义行政法治的必然选择。笔者从行 政法作为部门法以及学科交融的角度全面地分析行政法律关系的概念，对行政法律关系 进行全新的分类，在此基础上对行政法律关系的特征进行了深入的概括，指出：传统的 行政法律关系理论仅仅反映了行政机关行使行政职能过程中的某些方面，而非主要方面 ，更不是行政法律关系的全部。行政法律关系主体的角色不同，其内容也就不同，性质 也有很大的差别。 一、行政法律关系的概念 行政法律关系的概念是我们从事行政法律关系理论研究的开端，也是行政法律关系理 论的核心问题。任何学科的研究都是首先从准确地、科学地界定它的研究对象开始的， 对行政法律关系的研究也是如此。然而，在行政法学界，如何界定行政法律关系的概念 ，仍然是一个悬而未决的课题。 20世纪80年代恢复行政法以来到目前为止，人们对行政法律关系的概念的界定纷繁。 通常认为，行政法律关系即为行政法所确认和调整的行政关系。但对行政关系的理解， 分歧甚大。 第一种观点，可称之为最狭义行政关系说。该观点认为，“行政关系是指国家行政机 关在其履行国家职能的行政活动中，同被管理者发生的各种关系的总称。”① 这种观点主张：1.行政机关的活动必须是对外实施的公共行政活动，把行政机关内部 的管理活动排除在行政关系之外；2.作为主体的活动，一方必须是行政主体，没有行政 主体资格的其他行政组织的活动，也排除在行政关系之外；3.行政机关在行政关系中起 着主动和决定的作用，只有行政机关的意思表示才能形成行政关系，这就排除了行政关 系中的另一方主体，比如行政相对人的行为也能形成行政关系的可能性。 第二种观点，可称之为较狭义行政关系说。该观点认为，“行政法律关系是受法律调 整了的法律化了的行政关系”[1](P.2)，是国家行政机关在行使其行政职权过程中与作 为内部的组织和人员以及外部的组织和公民之间发生的管理与被管理的关系。这种观点 认为行政关系除行政机关与外部组织和公民发生的管理与被管理关系之外，还包括行政 机关与其内部组织和人员之间的关系，把部分内部关系也纳入到行政法律关系的调整范 围之内。 第三种观点，可称之为狭义行政关系说。该观点认为，“行政法律关系是行政法规范 调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人员之间，行政主 体与行政相对人之间的权利义务关系。”[2](P.27)作为行政法调整对象的行政关系， 包括内部行政关系——行政主体之间、行政主体与行政人员之间的关系；外部行政法律 关系。内部行政法律关系体现了国家的自身管理，外部行政法律关系体现了国家对社会 的管理。与第二种观点比较而言，它主张行政系统内部上下级行政机关之间的关系也是 行政关系，又扩大了行政内部关系的范围。此观点也是大多数教科书所采用的观点。 第四种观点，可称之为广义的行政关系说。该观点认为，行政法的调整对象是行政关 系，行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；② 第三类是行政救济关系[3](P.16)；第四类是内部行政关系。[4](P.7)这种观点包括了 狭义行政关系学说中全部行政关系，但行政法制监督关系和行政救济关系是狭义行政关 系中所不曾有的。③ ---------------------------------------- 注释： ①张树义、方彦主编：《中国行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，持此观点 的还有：方昕、董安生等著：《行政法总论》，人民出版社1990年版，第19页以下；任 中杰主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1997版，第26页以下；王连 昌主编：《行政法学》，四川人民出版社1990年版，第54页。 ②罗豪才主编：高等政法院校规划教材《行政法学》，中国政法大学出版社1996年修 订版，第17页以下。该书认为，行政法的调整对象包括行政关系和监督行政关系。行政 关系的范围相当于狭义行政关系。 ③姜明安主编：全国律师资格考试用书《行政法学》，法律出版社1998年版，第11页 。该书认为，所谓“行政关系”，是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而 与外部行政相对人、行政法制监督主体而发生的关系，以及行政主体内部相互之间发生 的关系。
