社会的发展带来了管理方面的巨大变化，议会等代议制机构已无法适应社会的诸多新特点 、新变化。同时，经济危机以及深度经济结构和社会结构失衡带来的市场失范等社会问题， 突 出了政府的作用。议会等代议制机构不得不把部分立法权再分配给政府，行政立法应运而生 ，并成为政府行政规制强有力的法律武器。欧内斯特·盖尔霍恩指出：“在过去的20年里， 行政法最重要发展之一是行政机关日益依赖于规则制定——将其作为制定政策的一种手段 ”。①但是，随着国家职能的膨胀，人们开始重新反思以行政立法为代表的政府干预的合理 性与有效性，因为面对无所不在的国家权力，市场本身解决不了的问题，国家干预也未奏效 。另外，行政立法的成本在许多情况下远远大于其收益，迫使人们重新认识行政立法的作用 。由此，如何确认行政立法的合理性是人们面临的一个新课题，而成本与效益分析为此提供 了一套可行的办法。自从波斯纳开创法与经济学理论以来，中国学者一直对法律的经济学分 析重视不够，往往限于“正义”与“效益”、“自由”与“秩序”等抽象概念的研究乃至争 论，定性分析多于定量研究。本文旨在通过行政立法的成本与效益分析，使人们认识到经济 和经济学在法律中，尤其是行政立法过程中的重大意义，使行政立法更符合社会的需要。 一、法律成本与效益分析的基本原理 成本与效益分析是经济学的核心内容，任何复杂高深的经济学问题均可归结到成本与效益 分析这一基础上来。法律作为一种稀缺性资源，同样存在如何配置最优的问题，这就需要以 成本效益分析作为基础，因此将成本与效益分析纳入法律的研究是可行的。 古典经济学将投入生产活动中的全部生产要素的耗费视为成本。根据这一理论，所谓法律 成本是指在法律系统的运作过程中所需投入的各种法律资源的耗费。这里的法律资源耗费包 括在立法、执法以及守法、司法过程中当事人行使权力、实现权利、履行义务、承担责任等 所付出的各种人力、物力、财力和时间等资源。所谓法律效益则是指法律实施后所产生的法 律效果，是对立法者或对社会所产生的有益效果。从立法者角度看，它检验立法预期目的的 合理性及其实现程度。法律的成本与效益分析是对法律这种稀缺性资源配置方式的分析，并 对各种备选方案进行比较，选择最优方案，以达到资源配置最优。其实质在于确定最佳和最 优的成本方案，为投入者决策提供理性依据。其中心原则就是比较各种行为的有利(社会效 益)和不利(社会成本)方面，从而选择能取得最大净收益的行为方式。 法律进行成本效益分析，须以以下几个理论为基础： (一)法律是公共选择的产品，具有稀缺性。在现代民主宪政国家，法律作为社会人群公共 选择的产物，是普遍有效并由国民一致遵循的公共产品。它是这样一种产品，“它一生产出 来，生产者就无法决定谁要得到它。”①也就是说，公共产品是指能够同时供许多人享用， 但其供给成本却不随享用它的人数规模和地域范围的变化而变化的物品。法律就是这样一种 公共产品。法律产品应该由全体人民共同享用，而不应成为服务于特定人或特定利益集团的 专有产品。此外，法律的供给与需求受特定历史时期社会政治、经济、文化等条件的约束， 具有稀缺性。虽然从表面上看，国家可以无限制地“生产”法律，但是，任何法律的制定和 实施都需要耗费成本，而且这种生产也要以人们的有效需求为约束条件。因此，法律稀缺性 ，使得人们必须对法律资源进行选择和优化配置，以实现法律资源的效益最大化。 (二)法律关系主体在本性上是“追求自我效用最大化的理性人”。这包括两层含义，其一 是无论政府还是行政管理的相对人，追求的都是自身利益的最大化。政府追求的主要是行政 效益的最大化，而行政管理相对人所追求的则是自身财富或利益的最大化。其二是主体在追 求利益最大化的具有理性，他们自觉地按利益最大化的原则行事，既能把最大化作为目标， 又知道如何实现最大化。事实上，法律系统的运作实际上是对法律主体权利义务等重新分配 的过程，是双方主体“博弈”的过程，双方通过“博弈”，达成协议，选择对各方都最有利 的方案，从而达到“帕累托最优”。 (三)科斯的交易费用及社会成本分析理论在法律的成本效益分析中起着重要作用。科斯认 为，当市场交易成本为零时，任何权利的初始配置，都可达致资源最优。但是，如果交易成 本很大时，权利的不同配置状态就会对效率产生不同影响。由于法的实现必然需要较大的成 本，因此合意的法律规则就是尽可能减少市场交易成本，使由其所决定的权利配置能够达致 资源最优化。 二、行政立法的成本与效益分析 行政立法是指行政机关依照法律规定制定行政法规、规章的活动。它是随着议会权力的分 化，行政管理活动的发展而发展起来的，并在社会生活中充当着极其重要的角色。但是，伴 随着政府权力的膨胀以及行政立法的随意状况，出现了行政法规“泛化”现象，这既浪费了 不必要的资源，又没有产生预期的效益。因此，为发挥行政立法的最大效益，有必要对行政 立法进行成本效益分析。行政立法的决策和行政立法的程序是最重要的两个环节，只有处理 好这两方面，行政立法才能取得预期的效益。因此，笔者将在下文中对这两个环节进行重点 分析，以期断定行政立法的有效性与合理性。
