一、前言 在世纪之交，党和政府作出了实施西部大开发、加快中西部地区发展的战略决策。就如何 进行西部大开发目前有以下几种思路：“综合发展的思路、以人为本的思路、抓好关键环节 的发展思路、可持续的发展思路、超常规的发展思路、发挥优势的发展思路、政策和市场推 动的发展思路。”[1]另外还有法律界的学者提出：“西部大开发需要有法治保障”[2]和“ 为西部大开发提供有效制度供应”[3]这些思路都是对开发有益的思路，笔者赞成这些观点 。但是，从法学的角度讲，通过什么什么样的路径和方式为西部大开发提供制度？为其提供 什么样的制度？由谁（制度供给和创新的主体）来提供？以及急需提供那些方面的制度？从现有 的文献资料看似乎还没有参考答案，值得研究。笔者认为，西部大开发这一决策实际上是一 项政府推进式的发展举措，它不仅具有丰富的经济内涵，而且被赋予了重要的政治内涵。（注：1996年6月17日，江泽民总书记在西北五省区国有企业改革与发展座谈会上强调：“加快 开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保证党和国家的长治久安，是一个全局性 的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义”。（《人民日报 》1999年6月19日）1999年10月，朱容基总理指出：“在世纪之交，我国现代化建设即将全面 实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进的时候，提出加快西部地区大开发，是党中 央高瞻远瞩，统揽全局，审时度势作出的战略决策，这不仅在经济上，更重要的在政治上， 都具有重大的现实意义和深远的历史意义”。（《人民日报》1999年11月1日）） 因此，在整个的开发过程中，政府的干预将贯穿始终。在依法治国、依法行政，建设社会主 义法治国家的今天，政府的这种干预只能通过法律手段（特别是行政法律手段）来实现，因此 ，研究西部大开发中行政法律制度供给和创新具有特别重要的意义。 本文所说的行政法律制度是指调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规 范和原则的总称。它的主要表现形式有：宪法中的相关内容；法律；行政法规与部门规章； 地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例；法律解释；其它规范性文件；经我国承认的 国际条约、惯例等。行政法律制度的供给是指有权机关提供和安排相应行政法律制度的过程 ，其具体表现是有权机关制定、颁布、实施、发布行政法律规范和原则等。行政法律制度的 创新是指行政法律制度供给的积极变动和替换，其具体表现为对现有行政法律制度的修改、 补充、法定解释、废止、新的立法活动等。 二、西部大开发中行政法律制度的供给和创新的必要性 首先，我们从制度供给和创新带来的成果看。改革开放以来，中国经济获得了持续、稳定 、调整的增长，其根本的动力是来源于中国政府在制度供给和创新方面的成功，中国农村土 地使用制度的创新是最典型的例子。作为局部地区开发成功的经验，在我国的东部地区有成 功经验，如大家熟知的经济特区。国外的经验也不例外，如美国西部的发展。虽然，法律制 度的作用不是万能的，但是，我们必须充分认识法律制度供给的作用。此外，某一制度的有 效作用并非是永久的，其适用的范围也不是无限制的，因此，必须对现有制度进行必要的创 新。 其次，从西部大开发对行法律制度供给和创新的内在需求看。我们评判现行的行政法律制 度的是否对西部大开发有效，并不是的对该行政法律制度本身的单纯评价，而是对该行政法 律制度对西部大开发的激励（促进）、保障程度和规制程度的评价。有效的行政法律制度必须 对西部大开发起到促进作用，反之，则不能促进西部大开发。由于西部地区与东部地区、西 部各地区之间在自然、人文、经济、社会等诸多方面存在较大的差异同时，西部大开发较已 往区域性开发也不同，因此，仅凭现有的行政法律制度是难以适应西部大开发的需要，必须 根 据西部地区的情况为其提供一整套适应、并能够推动西部地区经济快速发展的行政法律制度 ，这些行政法律制度与现有的法律制度相比较应具有创新内容。 第三，从西部大开发的特点看，西部大开发是一项政府推进式的发展举，在整个开发过程 中，政府的干预将贯穿始终。在依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家的今天，政府 的这种干预只能通过法律手段（特别是行政法律手段）来实现。如果仅把西部大开发作为完成 一种政治任务来进行，并且，仅以政策或行政命令作为其发展的动力是不够的，开发中也容 易违反市场经济规律，过去的西部建设曾经有过这样的经验和教训。因此，在西部大开发中 行政法律制度的供给和创新显得十分必要。 第四，从西部开发的市场运作规律看，西部大开发是在市场经济条件下进行的，开发过程 中还必须遵循市场规律，作为开发主体（市场主体）的企业、公民是受利益驱动的，开发中无 利益则无动力，无动力就无贡献和发展，所以在制度供给的过程中必须有对这类主体进行激 励的制度。但是，由于市场主体客观上存在“唯利是图”和开发中“急功近利”的本质，政 府作为开发中宏观管理和干预的主体，一方面必须为市场主体提供有效的激励制度，另一方 面必须运用公权力对市场主体进行有效的引导和规制，这些都要求有良好的、有效的行政法 律制度供给和创新。
