2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以 下简称《立法法》），从而使我国的立法活动真正实现了法制化。综观《立法法》的基本内 容 和精神实质，不难发现其反映了两个方面的权力控制问题：一是立法权对行政权的控制；二 是中央权力对地方权力的控制。但从《立法法》规定的内容可以看出，它只是有关立法行为 的基本法，带有极大的原则性和抽象性。若要有效控制行政立法和地方立法，还需制定配 套的法律规则，本文试就地方立法的控制规则作一探讨，以求对完善立法的控制机制有所裨 益。 一 制定地方立法标准法的客观必然性 笔者将对地方立法控制的法律规范叫做地方立法标准法，这样的名称是吸收先进国家的立 法 经验的结果。所谓地方立法标准法是指规范地方立法行为使地方立法朝着规范化、标准化 方向发展的立法规则。该法的意义在于一方面使地方立法规范化，即有权制定地方性法规的 机关在制定地方性法规时要使其立法行为和立法内容尽可能符合相关的实体规则和程序规则 ，制定地方规章（注：《中华人民共和国立法法》把地方政府制定的立法性文件叫地方政府规章，笔者在这里 使 用地方规章而没有使用地方政府规章，是因为地方规章的表达既简炼，同时也不会引起误解 。）的机关在制定地方规章时，行为规范化，内容规范化；另一方面使地方立 法标准化，即必须使地方立法的行文符合法律格式，结构符合法律规则，权利义务能够作出 明确解释。地方立法的实践表明，制定地方立法标准法的客观必然性可从以下方面予以说明 ： 第一，制定地方立法标准法是实施《立法法》的重要举措。《立法法》对于立法行为的规 范并不是一蹴而就的，这既有立法技术处理上的客观原因，也有人们对立法事项认识需要不 断深化、不断提高的主观原因。以前者而论，《立法法》作为一个基本法只需规定立法事项 的总原则，只需规定立法行为中的一般事项，而立法行为的具体行为规则和在特别情况下适 用的规则，则可以留给后续立法去规范。以后者而论，《立法法》在基本内容上还有许多需 要完善的地方，需要其他法律进一步补充规定的地方，如《立法法》就没有规定有关越权立 法、违法立法的法律责任和制裁规则问题，亦没有规定国内立法和国际立法的关系问题，亦 没有规定规章以下其他规范性文件的关系问题，亦没有规定地方性法规和部委规章的地位问 题等等。对于《立法法》所留下的这些空白地带由享有适当权力的机关制定地方立法标准法 ，对地方立法作出与《立法法》精神相一致的规定，是实施该法的重要举措。 第二，制定地方立法标准法是对地方立法进行有效监控的合理选择。地方立法在我国立法 体系中不规范之处表现得最为突出，对其进行有准备的监督和控制是大势所趋。但是，对于 地 方立法的监控手段却有一个合理选择问题。《立法法》出台以前对地方立法的监控可以说是 十分莽撞的，一般通过同级党组织、或者通过上下级的领导关系进行非法律途径的监控。《 立法法》的出台表明，对地方立法进行监控的最有效手续是法律手段，通过制定《地方立法 标准法》，从立法源头上控制地方是最有效的，是所有监控手段中最为合理的。而且，通过 此种形式有一劳永逸之功效。正如《立法法》第4条规定的：“立法应当依照法定的权限和 程序……”。而地方立法标准法无疑将合理确定地方立法机关在立法中的实体权限和法律程 序。 第三，制定地方立法标准法是维护国家立法权一体化的重要手段。自从立法权唯一性态势 被改变以后，立法的形式便有了多样化的表现，从享有立法权的主体看，有全国人民代表大 会及其常务委员会的立法，有最高国家行政机关的立法，有部委立法，有地方省较大的市的 权力机关的立法，有地方省较大的市人民政府的立法等。从法律渊源的形式看，在法律、行 政法规、地方性法规、部委规章、地方规章、自治条例和单行条例等。然而无论如何，立法 行为的多样性、法律规范形式的多样性都不能够否定立法权的一体化。这种种一体化首次表 现在法律以下的法律规范制定机关，其立法上的人格（注：所谓法律上的人格就是指法律关系能否以自己的名义进行法律活动并承担相应责任。地 方立法机关的立法行为是在全国人大授权的情况下进行的，从这个意义上讲，其不具有完全 的立法人格。）必须附属于全国人民代表大会及其常 务委 员会，而没有独立于二者之外的专门人格；其次表现在一国的法律体系必须是一个有机 的整体。任何一个国家的法律体系都是一个网状结构，（注：关于法律体系的结构向来有网状说和层级说之分。前者认为一国的法律是一张大网，各 个法律规范在这一张网中扮演着不同的角色；后者认为一国的法律是分层次的，从根本法到 规范性文件分成若干层次，而不是网状。笔者认为，将这两种理论结合起来分析法律体系则 更 为完善。）而一国法律的一体化向来有形式与 实质之分。所谓形式上的一体化就是指法律规范的名称、结构等外在形式上保持了总体的一 致性，所规范的事态上、所设定的权利义务上则不一定一致；所谓实质上的一体化则是指一 国法律的基本内容、所设定的权利义务都趋于最大限度的一致与和谐。我国自1982年宪法赋 予行政权与地方权承担一定的立法职能后，由于缺乏有效的控制，法律体系一体化仅表现为 形式上的一体化，而实质上的一体化则不尽如人意，其根本原因在于缺乏一部立法标准法。 因此 ，要解决地方立法之间的一体化，解决地方立法与中央立法的一体化问题，就必须制定地 方立法标准法，因为地方立法标准法可以为全国的地方立法提供统一的规则。再次，地方立 法权与中央立法权的划分必须有一个标准，不能出现地方立法与中央立法重复的现象。根据 中央权力性质和地方权力性质的区分，有些事项永远只能以中央立法的形式出现，而有些事 项必须以地方立法的形式出现。中央立法权和地方立法权的划分必须是法律化了的，而不能 以政策或行政命令进行划分，而地方立法标准法能够有效地以法体现中央立法和地方立法的 关系。
