“十五”计划明确提出了经济发展要遵循“以人为本”的理念，并将“城市化”提到了显著位置。为什么我国城市发展水平低下？如何促进城市发展？如何促进农村现代化？二者之间又有什么样的关系？就上述问题笔者进行了思考。 一、城市发展水平低的原因和政策选择 城市发展水平和经济发展水平有一定的关系。通常一个国家在经济发展水平低时，经济活动以农业为主，人口主要集中在农村。随着经济发展，产业向制造业、服务业转移，人口也从农村逐渐转移到城市。根据世界银行《2000/2001年世界发展报告》，按人均国民生产总值计算，我国在1999年达到了下中等收入国家的水平，在世界206个国家中，排名第140位。目前我国城市人口占总人口32%，下中等收入国家城市人口比重的平均值为43%，而排第141位的洪都拉斯城市人口比重则达52%。 国内学者一般认为我国城市发展水平低是因为政府采取了“城乡隔离政策”造成的，以为取消了这个政策，就能解决城市发展水平低下的问题。殊不知“城乡隔离政策”本身是一个果，而不是因，城市发展水平低和城乡隔离政策主要是“重工业优先发展战略”造成的。 建国以后，政府为了迅速实现国家工业化采取了“重工业优先发展战略”。这个战略目标集中反映在“一五”和其后的各个五年计划中。由于重工业资本密集的特征与当时中国资本稀缺的资源禀赋状况形成矛盾，重工业企业在完全竞争的市场环境中不具备自生能力。为了保证重工业优先发展，政府人为压低利率、汇率、能源和原材料价格、工资和生活必需品价格，实施以计划和行政手段为特征的资源配置制度。但是重工业是资金密集型的产业，投资规模很大，创造的就业机会不多。我国实行重工业优先发展战略，减弱了经济增长提供就业机会的能力，阻碍了劳动力的就业结构转换。结果，改革前的27年里，农业的产值份额从57.7%下降到32.8%，下降约25个百分点，而农业的劳动力份额由83.5%降至73.3%，仅下降10.2个百分点，劳动力份额下降明显滞后于产值份额变动。而且，在重工业优先发展的制度框架下，采取的是低工资、低物价的政策，为了防止农民进城增加政府的负担，政府通过城乡分割的户籍管理制度将广大农民束缚在农村和农业。虽然从政策上讲，农民可以通过国家招工改变（或通过服兵役间接改变）身份，但实际上农民很难得到这样的机会。 实行改革开放以来，重工业优先发展的战略得到了矫正，非农产业有了很大发展，城乡隔离政策逐步松动。实行家庭联产承包责任制以后，农民的生产积极性猛增，“留足了国家的，交足了集体的，剩下的都是自己的。”农民获得了农业生产剩余的控制权和投资权。亿万农民获得了这个权利之后，在比较利益的诱导下，依靠自己的努力进入了非农产业，在很大程度上扭转了就业结构转换严重滞后于产值结构转换的状况。在1978-1999年间，仅乡镇企业的劳动者增加量（9877万人）一项，就占全国非农产业中劳动者增加量（25259万人）的39.1%。如果再把在其他载体（如私营企业、个体企业、独自进城当合同工、临时工、保姆，经商等）中从事非农活动的农民考虑进去，劳动力转移的数量就更大了。同时，政府也将农民只能居住在农村，并从事农业生产的户籍和职业的双重管制改为单项的户籍管制，取消了农民不能擅自从事非农生产活动的管制。由于非农产业的发展，从事农、林、牧、渔业的劳动力占劳动力总数的份额已由1978年的70.5%下降到2000年的46.9%，从事非农产业的劳动力占劳动力总数的份额则由1978年的29.5%提高到2000年的53.1%，变化幅度高达23.6个百分点。就业结构转换严重滞后于产值结构转换问题得到初步矫正。 对于重工业优先发展战略的弊病，主观上若不加以深刻认识，就不可能从根本上消除其影响。随着信息、高科技产业的发展，重工业不再是先进产业，重工业优先发展的战略已没人再提，但是其消极影响依然存在。50年代推行重工业优先发展的战略，其弊端在于重工业是一个资本极端密集的产业，而中国当时是一个资本极端稀缺的经济。虽然经过50年的发展，中国的资本积累量迅速增长，但相对于发达国家，中国要素禀赋的特征还是资本相对稀缺、劳动力相对丰富，如果忽视这个禀赋特征，而去优先发展资本过度密集的产业或产业区段，那么，就业、城市发展水平和经济发展绩效都会受到负面的影响。 因此，要提高我国城市发展水平，必须从根本原因着手，放弃在资本密集型产业上的赶超。根据我国要素禀赋结构的特征，按照比较优势的原则大力发展劳动密集型产业，能够扩大非农产业就业机会，促进农业人口比重下降。只有创造足够的城市就业机会，打破“城乡隔离”的政策才不会导致城市无业游民和贫民窟的大量涌现，一些大城市也没有必要继续采取各种形式的歧视农民、阻碍农民进城的政策。劳动密集型产业多数为中小企业。要发展劳动密集型产业，就需要为劳动密集型的中小企业的发展创造良好的外部环境，为城市发展水平和经济持续发展扫清障碍。在市场准入方面，应该消除各种形式的对劳动密集型产业和中小企业的歧视，鼓励创业；在税收方面，纠正对中小企业各种形式的不公平待遇、在金融上，大力发展能够真正为中小企业服务的中小银行。 二、“城市化”抑或“城市发展规划”？ 我国城市发展水平落后，确实有很多的“缺课”要补，但是一国城市发展水平受到经济发展水平等诸多因素的制约，到底应当有多少人口从事非农产业？多少人口从事制造业？对于诸如此类的问题，不能主观臆断，也不应拔苗助长。而且，城市的地点、规模，受到历史、地理、经济、技术条件的影响，是自然选择的结果，不能由“长官意志”决定。对于中国这一人口众多、面积广阔的国家，到底各种规模的城市数量应该各有几个？各种规模的城市的最优规模是多大？这些问题在理论上永远难以争论清楚。在这种情形下，谈“城市化”容易导致计划经济的办事方式，主观决定城市人口的比例以及城市的地点、规模。所以，在讨论这个问题时不如以“城市发展”一词代替“城市化”。 虽然城市发展的水平是一个经济发展的过程自发决定的，但是政府也可以在城市发展上发挥两方面的积极作用：首先，政府可以实施灵活的土地政策、灵活的工商业发展政策、灵活的劳动力流动政策，使新城市在有条件出现时自发形成，现有的城市可以随经济的发展而不断调整规模。其次，在现有城市里，必须有比较好的各种功能和配套条件的规划，政府可以通过专家，对城市商业区、教育、交通、环境、卫生等做出专业规划，以利于营造良好的生产、生活环境。总而言之，政府在城市发展问题上，既不能“长官意志”，对城市选址、城市规模横加干涉：又不能“放任自流”，放弃提供公共服务的责任。
