从外部形态上看，农村基层组织已经完成了转变，但是，从实际运行看，旧机制依然在发挥重要作用，在有些方面甚至居于主导地位。而且，由于农村资源配置的市场化程度不断提高，乡村社会的利益格局趋于多元，组织体系出现了日益突出的不适应。这种不适应主要表现在：第一，基层组织在支持农户发展经济、实现农民利益表达方面功能软弱，有的甚至越来越成为村民利益的直接侵犯者，面临着来自农民的认同危机；第二，基层组织体系内部的结构性冲突显性化，组织之间的制度性摩擦增加，明显损害了预期功能的发挥。 在村级治理的舞台上，主要的活动主体有村级党组织、自治组织、经济组织，在村级组织之外，直接进入村级事务管理的是乡镇政府。从村的角度看，乡镇的党委和政府是一体化的组织。这几种组织的交互作用推进了农村的经济社会发展。但是，发展过程中这个组织体系自身也面临着一系列困难。本文试图从这几种组织的关系入手，探讨当前基层组织运行中存在的问题。 一、村级组织中的经济组织 在分户经营的条件下，农户最需要倚重的是能够在生产经营的不同环节、不同领域提供公共服务的经济组织。改革最初，这种组织被叫作“地区性合作经济组织”，后来则通常称为“社区合作经济组织”。将近20年以来，在具体的政策制定和正式的组织制度设计中，村级经济组织始终是一个重要内容，被定义为家庭经营基础上统分结合双重经营体制的基本组织载体，其主要使命是向社区成员提供一家一户无力解决的生产经营服务，组织小规模农户实现“社会化大生产”，连接势单力薄的个体农户与复杂多变的“大市场”。组织设计的理由在于，乡村中不仅需要一种管理协调社会生活的村民组织（比如村委会），同时也需要一种支持服务经济活动的村民组织。中央政府对于自治组织的强调，主要是近些年的事情，而对于经济组织作用的反复强调和经济组织建设的不断部署，则几乎贯穿了整个的改革推进过程。甚至在几次较大动作的组织整顿中，都有这方面的检查评估，比如80年代中期的农村“整党”、80年代末90年代初的“农村社会主义教育”，90年代中期开始的先定3年其实已经历时6年的农村党支部“整顿”。 但是长期以来，被寄予厚望也被下大力栽培的村级经济组织，实际表现却乏善可陈。首先，在中国绝大多数乡村，这个组织仅仅是有名无实甚至无名无实的组织，个别地方有块牌子（通常称为“村经济合作社”），但农民说它“三块牌子一个门，找来找去一个人”，并没有预期中的功能，多数地方连个牌子也没有，说明这个组织在大多数地方实际上并没有相对独立地存在；其次，即便在那些这个组织有名有实的地方，认真推敲起来，问题也很大。第一，组织边界不清晰，成员的资格条件也不明确。从道理上讲，合作经济组织应当是经营者、劳动者的组织，是生产经营者之间的合作，但是，现在实际上成为一个自然人的组织，村民一出生就成为这个合作社的成员，实际上和自治组织的组成成分是重合的。村民委员会属于自治组织，它不应当也不可能与自愿参加的合作经济组织融为一体。如果把这类自治组织硬性再定为合作组织，使村委会又以合作经济组织的身份对社区内农户活动进行全面指挥，而农户和村民个人对于这种组织既无法选择，也无法退出，实际上这样的合作组织是又一种政社不分的公社体制。第二，合作社本身没有法律地位，没有章程，也没有入社手续，实际上是一个谁也说不清楚的组织。现在的问题是，村级是否应该有这样一种经济组织，如果应该有，它为什么难以发展，应该如何发展；如果不应该有，那么我们应该反思长期以来的政策指导思想和组织制度设计。 从农户活动的现实来看，农民确实需要一个社区范围内的组织提供经济活动方面的服务。改革启动不久，农民就开始抱怨有人向他们收钱却没有人为他们服务，而且这种抱怨在90年代不断升级。中央在改革开始就注意到这个问题，因此有若干要求部署。但是，实际进程很不理想。 在生产经营方面的公共服务未能充分发育的同时，行政管理方面的统一程度却明显提升。在人民公社的制度框架中，集体的生产活动主要以生产队为单位组织，分配也主要以生产队为单位核算，生产队是农村公社成员生活的基本单位。家庭经营制度的推进，是从生产队的经营权转移到农户开始的，这种变化是一个自下而上的过程。或者说，早期的大包干是农户对于生产队的大包干。在政社分设以后，生产队在新的组织体系中成为村民组。现在，与过去的生产队相比，村民组基本上丧失了原来生产队的功能。首先，村民组没有经营权，生产经营主体已经从生产队下沉为农户；其次，村民组也基本上没有财产权，原来生产队（除土地外的）的集体财产主要分给了农户；再次，村民组也基本上没有对于村民的管理权，根据村民委员会组织法，村民组不是一级独立单位，独立的单位是所谓“行政村”。村民组干部的作用主要是传达上级的要求，协助做一些催款催粮的工作。可以说，村民组不再是农村基层组织的独立层次。 在生产队——村民组的功能发生一系列变化的同时，生产大队——行政村的职能也发生了重大变化。撤社建乡的十几年间，变化仍然在发生。这种变化往往不被人们所注意，许多研究人员通常只强调土地承包和政社分设的时点式变化，而对于时点变化之后的过程性变化却不注意。实际上，在形式上的变化之后的那些具体运行机制的变化往往更加深刻，也带来更加复杂微妙的影响。这种变化主要表现村集体财产的管理单位上升：首先，土地的发包权正在由村民组向行政村集中。在实行家庭承包的初期，土地主要是在生产队范围内分配承包，发包权主要属于生产队即现在的村民组，现在，发包权逐步上移到行政村。在《村民委员会组织法》中，也规定了土地的发包权只属于村民委员会（大多数是原来的生产大队）。从村庄公共管理的角度看，土地承包管理单位的上提对于提高效率、促进资源分配的公正性都有好处，应当是村庄公共管理的演变方向。但是，我们也要看到，在管理单位上升过程中，由于村级组织行为不规范，集体性冲突不断出现。比如，村委会自行主张卖了属于村民组的土地，或者在土地承包调整中随意打破了村民组的土地范围，引起整个村民组的不满。其次，村集体财产管理权也基本上都向上集中到行政村一级，具体来看，虽然组织设计中集体财产主要由村级合作经济组织经营管理，但由于合作组织事实上的缺位，在绝大多数地方，村民委员会（实际上应当说是党支部和村委会的混合体）直接取代了集体经济组织，即农村的基本财产都在村委会手里，村委会直接支配集体财产。现在，由于村委会与合作经济组织完全重合，行政村一方面取代了生产队直接发包土地，另一方面直接面向农户进行协调管理，直接面向农户收取各种费用。这种出现在村级层面的新的政社合一的组织结构值得注意。
