从90年代起，关于城市化的探讨逐渐增多。党中央在关于“十五”计划的《建议》中，又把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一，并提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。这个新的政策精神将为21世纪的改革与发展提供有力支持。 一、改革以来推进城市化的阶段性特征 改革前的指令经济体制不仅排斥市场机制，也阻断了城市自然成长过程。先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，导致产业结构失衡，加剧体制弊端。我国人口增长过快与城乡分割也有直接关系，因此丧失了控制人口增速的有利时机，积淀下来的农村人口基数从此形成越来越重的历史负荷。1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4%升到17.9%，但政策基调是阻止农民进城的“逆城市化”道路，背离了客观发展规律。 1980年，国务院批转了《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至29.9%，但非农业人口仅为18.5%。城市对自发前来经商和务工的农民从限制到开放再到经济性接纳，用了近10年。当时有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭。 80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面提高了政府对发展小城镇的期望值。1984年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2968个，1991年突破10000个。乡改镇和县改市为推进城市化创造了有利条件，但它们本身并不是城市化的实质进程。 90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实施《城市规划法》中，提出了“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。户籍管理的改革也正在加快。这一时期城市化进程有几个交叠的阶段性特征： 第一个特征是县改市在1992-1994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。1990-1996年底，城市数由467个增至666个，城市人口比例升至29%。到1998年底城市数稳定在668个，城市人口比重为30.4%。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。如果统计户籍非农业人口，城市化率仅为16.1%，低于1991年。 第二个特征是小城镇发展成效低于预期。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4520人，平均非农业人口2072人。二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳能力，即使放开户口管制看来也难以达到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施和社会保障等发展滞后，服务业普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，1993年高峰时，进城谋生的农民达7000万人。这种暂居方式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡搏弈的一种相互妥协。 第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年，城市GDP占全国的74.1%，城市人均GDP是全国的2.4倍。1996-1998年GDP超过200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985年以前每3年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991-1993每年增加3个亿，而上万名一线工人几乎全是农民工。上海、北京等大城市仅建筑企业的农民工在50万人以上。 整个90年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然GDP的振幅相对平缓，但是宏观调整代价和微观环境压力主要都由农民承受。在城市加强就业管理、社会治安综合治理、市容环境治理等工作中，都把进城农民作为主要对象。另一方面，乡镇企业的发展受到市场变化和环保治理的双重约束，吸纳农民就业的能力明显低于80年代。1993年曾计划乡镇企业在当时1.12亿人的基础上，2000年再吸纳5000万劳力。实际上1999年底全面乡镇企业职工12704万人，较上年仅提高0.1个百分点。新的严峻局面下亟需寻找新的对策。 第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已选择“聚集式发展”，提出培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28%，等等。二是从实际出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5个城市群，发展100个小城镇”的具体推进方式。广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300平方公里。山东、甘肃等省近期有户籍改革条例出台。浙江省在公共建设和服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，并推动机构精简，减少重复建设，节约非农用地。还包括抓紧编制城镇体系和城镇建设规划，集中发展几个中心镇，建立工业园区。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。
