1924年，国民党仿照俄共体制自下而上建立了一套新的党务组织系统。1928年后，国民党一党独掌全国政权，在“训政”体制下，其党务组织系统与行政组织系统双轨并进。中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应，形成一种双重衙门体制。这是中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变。这一转变至少在两个方面与传统中国官僚体制明显区别开来：一是政权的“组织成本”成倍增长，官僚机构和官僚队伍急剧膨胀；二是政治系统的运作方式发生改变，党政双重衙门之间的互动格局，有别于传统单一官僚机构的运作，其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝治到党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，亦可谓为中国政治制度史上“千年未有之变局”。 对任何一个政党而言，争取执政均是其首要的政治目标，而如何执政以及其掌控政权的广度和深度，则是考察和衡量一个政党党治模式和党治特征的重要表征。国民党党治政权建立以后，党的组织系统与各级行政机构之间究竟处于一种什么样的权力互动关系，是本文关注的焦点所在。鉴于以往学术界较多地关注国民党党治在中央层级的运作而忽视其地方党政关系形态（注：以往研究所见相关论文主要有郑祖安《二三十年代上海市政府横向关系初探》，《学术月刊》1994年第3期；钟声、唐森树：《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》，《益阳师专学报》1998年第2期；《试论南京国民政府训政前期的地方党政纠纷》，《史学月刊》1999年第2期。），本文主要以战前国民党直接控制地区（以苏浙为主）的省县政权为考察对象（注：地方实力派控制下的“边缘”省区的党政关系将另文探讨。），着重剖析地方党部与地方政府之间的权力互动关系，探讨这个时期国民党党治在地方层级的实际运作情形，在此基础上，进一步分析战前国民党对政治资源的实际控制程度，以考察训政前期国民党党治的力度和特征，并展示从王朝政治体制向政党政治体制的转型过程中，外来党治模式的导入、变异以及近代中国地方政治组织变迁的历史轨迹。 一、地方党政关系的制度演变 对国民党而言，党政双轨体制具体如何运作，因在中国尚属创举，并无先例可循。1924年国民党改组以前，在其势力控制下的广东，党政人事基本上是相通的。在“粤军回师”成功后，中国国民党广东支部于1921年1月在广州成立，孙中山任命粤军总司令陈炯明为广东省长兼广东国民党支部长。当陈炯明委派各县国民党分部长时，分部长大多由县长兼任。此时国民党并未在行政系统之外另立独自的党务组织系统，而是寄附于原有的行政系统之下。党组织也未掌握实际行政权力（注：〔日〕深町英夫：《改组前后中国国民党的基层组织》，《近代中国》（台北）第129期，1999年2月。）。 1924年国民党改组后，借鉴俄共体制建立党务组织。其后，广东统一，两湖江西等省相继纳入国民党控制之下。至此，地方党政两个系统之间应建立一种什么样的权力互动体制以利于地方政治的良性运行，成为国民党中央所面临的一个新问题。孙中山在世时对此未作具体筹划。1926年1月24日，广州国民政府通告国民党所属各党部不得干涉地方财政和一切行政。通告称：“国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所举措，皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督，其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议之权，而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一，纪纲不存，国无以立”（注：中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），安徽教育出版社1994年版，第260页。）。这一通告表明，国民党最初所设计的党政关系模式，只打算在中央一级实行直接党治，而在地方则保持行政权的统一和独立性，不允许地方党部直接干涉地方行政。 但这一规定不久即被修正。1926年10月，国民党中央召开各省区联席会议，正式通过《省党部与省政府之关系议决案》，规定省级党政关系视各省情形不同而分为三种办法：(1)省政府在省党部指导之下；(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；(3)省政府与省党部合作（注：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第546页。）。这三种办法中前两类均是以党治政；后一类是党政合作。前两者是统属关系，后者是平行关系，而其重心逐渐倾向于地方党部对地方政府的指导。同年11月，国民政府又公布《修正省政府组织法》，内中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务”（注：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第547页。）。这一规定实际将省政府置于三重指导监督之下，其中省党部居其一。至此，省级党政关系体制明确地被划一为省党部指导、监督省政府的关系，亦即党政统属关系。 这个时期，在国民党党军克服区域内，一般先设立省党部，然后才成立省政府。在正式省政府成立之前，一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如湖北、江西、浙江、上海等均是（注：陈惠芬：《北伐时期的政治分会——中央与地方的权力纠葛》，《国立台湾师范大学历史学报》第24期，1996年6月。）。该时期国民党统治区内设立省政府的只有少数几省。有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部，这种指导监督更能切实执行。如在湖南，省党部权力很大，省政府处于从属地位。夏曦在国民党二届三中全会上所作的《湖南政治党务报告》中即称：“省党部对于湖南一省政治，均有一定政策，从政策上逐渐取得一省政治之领导地位”；“对于省政治之措施，省党部均能居指导地位”；“凡关重大问题，省党部有所决议，省政府即予执行；省政府有所疑难，亦必函请省党部决议”（注：蒋永敬编《北伐时期的政治史料》，台北正中书局1981年版，第332-334页。）。这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员亦多由省党部委员兼任。如1927年4月10日湖北省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员。各厅厅长除财政厅长外，均由兼有省党委委员身份的政府委员担任。省党部与省政府基本上是一班人马（注：曾成贵：《国共合作的国民党湖北省党部略史》，载陈本立主编《湖北历史文化论集》，中国档案出版社1998年版，第238页。）。省政府成立前夕，省党部发布训令，训勉省政府澄清吏治，打倒土豪劣绅，实行农工政府（注：《中国国民党湖北省执行委员会对湖北省政府成立训令》，1927年4月10日《汉口民国日报》。）。“训令”本身亦说明该省党部对省政府的关系是前者指导监督后者的关系。再从该时期湖北省党部实际所行使的职能来看，上自组建政府，下至妇女放足，权力辐射到政治、经济、文化教育乃至社会生活的各领域，几乎无所不在。
