一、问题的提出 出国留学教育是高等教育的重要内容和组成部分，具有许多十分突出的特点。20多年来，有关出国留学教育的实践活动和政策研究，一直是党和国家的领导人、以及从事出国留学教育的各级管理者和学者们共同关注的问题，也是最能使青年学子和新闻媒体倍感兴奋的焦点话题之一，从而形成了一道道绚丽多彩的风景线，把一个改革的大潮点缀得色彩斑斓。出国留学教育的政策研究在近20年来之所以受到特别青睐，并得到迅速发展，既有社会需求方面的原因，也有国家发展的需要。而把此项政策的具体内容、研究制定的过程、发布执行后的实践结果和效益评估的标准作为共同的研究对象，不仅仅是出国留学工作本身和学术发展的必然趋势，也是我国民主和法制建设的客观要求。 笔者认为，我国的出国留学政策是由国家公派出国留学政策、单位公派出国留学政策、自费出国留学政策以及留学回国政策这四个系列的二级政策共同或交叉组成的。而上述四个系列的二级政策又是由若干具体的三级制度和规定分别或交叉组合构建而成。20多年来，特别是近几年，重要的出国留学教育政策不断出台，我国出国留学教育实践的发展和改革正在日益深化并不断成熟。正如一位学者所说，一项好的政策和制度可以在没有直接投资的情况下产生极大的社会效益和经济效益，而一项不好的政策和制度却可以使巨大的政府投资化为乌有，甚至产生负面效应（参见袁振国主编：《中国教育政策评论》教育科学出版社2000年8月版）。我国出国留学政策中的一个三级规定，即关于“自费出国留学收取培养费的制度”，同样也面临着“好”与“不好”的评估，并正处在“调整与否”的十字路口上。种种迹象表明，对“自费出国留学收取培养费制度”进行政策性研究的重要性和紧迫性已是不言自明的了。 二、历史的沿革 如上所述，1990年1月25日，我国开始实行一种被称之为“对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费”的制度（《中华留学教育史录》第402页、高等教育出版社2000年1月出版），其政策依据是国发[1986]107号文件中关于“实行服务期制度”的有关政策规定。11年以来，为了规范和适应不断出现的各种新情况、新问题，国家有关主管部门又先后陆续发布了一系列调整性文件。最具有代表性的当属1993年7月10日公布、并于当年8月10日起实施的“关于自费出国留学有关问题的通知”。通知明确规定，即使在国家规定的服务期之内，只要向国家交纳了一定数额的高等教育培养费，任何人都可以申请自费出国留学，从而真正体现了公正和平等。据国家主管部门透露，11年来，全国各地在执行“对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费”的制度方面基本上是正常和有序的，大约已有二十几万人通过此渠道申请自费出国留学并得以成行，从一个侧面体现了国家“支持留学”总体政策的可喜成果。尽管如此，仍然有诸如，收费标准混乱、申请自费出国留学的人员逃避收费管理、有些地方的主管部门不按规定比例上缴中央财政等各种各样的问题存在。 三、两难的困惑 经过较长时间的调查和研究，从各种调研结果似乎已可以看出，随着近几年来各方面形势的变化，出现了许多不宜继续收取“自费出国留学高等教育培养费”的新情况，或也可称之为“两难的现状”： 1.两种收费标准并存酿成两难局面 自1997年国家正式推行高等教育收费制度的改革以来，在校大学生已普遍开始交纳一定数量的学费（每年1千至6千元不等）。但是随着我国高等教育投入的不断增大，高等教育总成本中仍然是以国家和学校为主体的，即约占总成本的70%左右。笔者以为，目前我国实行的高等教育收费制度，实际上是一种“以公费（国家和学校）投入为主、以学生个人交费为辅的‘成本补偿’收费制度。这也是国际比较通行的国立大学的财政预算体制和模式。据教育部1999年度“教育事业费预算安排的具体方案”提供的国家拨款标准可知，本专科生为5000元／人年、硕士生为9800元／人年、博士生为11800元／人年，分别高出于现行的自费出国留学收取培养费标准3000元、5800元和5800元（1991年确定的自费出国留学收取培养费标准为专科生1500元／年、本科生2500元／年、硕士研究生4000元／年、博士研究生6000元／年）。由上述两组统计数字可见，“交费”不是“自费”。从目前高等教育的成本构成来看，显然仍是“公费”占主体。以每年交了几千元学费就认定是“自费”、而非“公费”大学生，显然是不妥当、也是不确切的。 可能是基于上述对高等教育成本构成认识上的差异、以及管理者的政策水平和管理能力等方面的原因，自1996-1997年开始，在没有任何国家规定和正式政策支持的情况下，相继在全国一些地方的自费出国留学收取培养费的主管部门开始“试行”一种被笔者称之为“差额补偿”的收费办法。即在受理自费出国留学人员的申请时，对在校学习期间已交纳了一定学费的申请人，按国家每年（如本科生）2500元的收费标准减去该学生在上学期间每年所交纳学费的差额收取自费留学的高等教育的培养费。这样，造成了两种收费办法同时并存的现象。 对此笔者认为，国家应在适当的时候尽快宣布取消有关自费出国留学收取培养费的制度，以进一步体现和弘扬国家关于“支持留学”的出国留学总体政策。 2.持有“因私普通护照”者增多，对收取培养费的管理工作有一定的影响 近几年来，国家出入境管理部门为了方便我国公民出入境，参照国际惯例，不断放宽、简化各种条件和手续，先后出台实施了一系列申办因私普通护照方面的便民措施，普遍受到我国公民的欢迎。笔者认为，此举是一件利国利民的好事，无可非议。而负面也确实对自费出国留学人员偿还高等教育培养费的管理造成一些小的影响。据一些地方和高校反映，手持因私普通护照的大学生和未完成服务期内工作的人员不断增多，而依据《中华人民共和国出入境管理法》，学校或单位又都无权收缴这些人的因私护照。一些人便乘机钻此空子，有意无意地先申请一本因私普通护照，再伺机有意逃避缴纳自费留学培养费。根据国家有关部门对各地情况的综合分析和保守估计，近几年来，全国每年大约有千余人逃避此项管理，因此使国家、高校和地方教委少收千余万元的高等教育培养费。考虑到目前不断扩大的对外开放形势并就实际的可操作性而言，国家出入境管理部门和教育主管部门联手“加强自费留学资格审核管理”的难度较大。在国家出入境管理部门已经非常严格的审核之前，再加高、加宽一道审核的门槛，也恐难得到社会及公民的认同、配合和支持，国家主管部门的声誉也很难保证不受到损害。
