改革开放以来，我国一直在大力推进高等教育的制度创新。之所以要对高等教育制度进行创新，是因为这种制度导致了高等教育效益低下。这种低效率的制度，产生了大量的低效率的结果，以至高等教育远远不能适应市场经济发展的要求。为此，以提高高等教育效益为切入点的制度创新，一时成为高教体制改革的热门话题。但高等教育要顺利进行制度创新，提高高等教育效益，我们首先需要对导致我国高等教育效益低下、自身创新不足的制度背景以及在这种制度背景下运作的高等教育制度特征进行深入分析，来对可供选择的高等教育制度创新方案的有用性作出评价，从而提高高等教育制度创新的实效性。 一、制度环境：对高等教育以政府行为为主的纵向约束 我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府行政行为为基础的制度环境中。这种制度环境有其独有的运作方式：第一，国家对社会占据绝对的支配地位，甚至在很大程度上摧毁了一个相对自主的社会的存在。第二，在这样的体制中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益。第三，在国家政权内部，存在一个高度团结的精英集团，国家机构是高度整合的，国家对社会实行着严密的控制。第四，在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，各级官员或干部，并不是地方或单位利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而下级单位的自主性是不存在的（注：《中国社会科学季刊》，1997年，冬季卷，总第21期，第45页）。 高等学校（教育）作为建立在一定规章制度和行为准则上的规则结构，作为被制度所确立的一个组织（注：学校、企业等只有从制度上理解才有意义，因此从制度角度理解，学校就是建立在规则和行为准则上的规则结构。这种理解见丹尼尔·W·布罗姆利的《经济利益与经济制度》一书，他将institution界定为：“确定个人、企业、家庭和其他决策单位作出行动路线选择的选择集的规则和行为准则”。上海三联书店，上海人民出版社1996年，第49页、54页），在以政府行为为主的纵向约束这种制度背景的长期运作过程中，形成了以政府行政约束为主导的运作机制。在这种制度背景下，高等学校办学的主体是国家及教育主管部门，高等学校隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教育教学活动、科学研究、毕业生分配、后勤服务等，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了单一的按行政机构规则行事的运行机制。 在制度建设问题上，我国是采用了自上而下的、演绎式的类推模式。比如，将社会基本制度确立为公有制，然后将公有制推演为计划经济，用单一的计划经济体制来运行单一的公有制，最后把公有制推演到每一个人的行为和观念上，使一切制度安排都按公有制来规划和制定。在具体的操作中，中央政府站在上面，根据一个理想的公有制理念，就把下面的一切制度安排都计划和构建好了，对每一个人的行为模式和生活方式都做了整齐划一的界定。我国的各级各类教育由此形成了单一的公办教育体制，这种模式的出台有其深刻的国内外背景。就高等教育而言，其国外背景是，新中国建立之初，由于受到发达资本主义国家的敌视、封锁、包围和挤压，加之自身又缺乏建设社会主义的经验，而当时的苏联是世界上第一个社会主义国家，已经积累了一整套建设社会主义国家的经验，可资借鉴。因此，建国之初就大力借鉴、学习乃至移植苏联经验，一定程度上照搬了以行政管理为主要内涵的“苏联模式”的高等教育体制。其国内背景是，中国共产党在长期的征战过程中所形成的战时命令体制，这成为了孕育行政管理为主的计划体制的胚胎。同时新中国的领导人在开国之初便确立了以赶超西方发达国家为目标的“重工业优先发展战略”，而要在一个落后的农业国家通过政府力量强制实行工业化，其结果只能实行以行政控制和约束为主的计划体制。由此，这种赶超型的发展战略导致了宏观政策环境的扭曲，资源配置的高度集中，微观经营机制自主权的丧失。内外因素的整合，促成了我国高等教育以政府行为为主的纵向约束机制的形成，也促成了我国高等学校的“行政化”、“机关化”。我们不能说高等教育的这种制度环境在中国当时特定的国际国内形势下毫无道理，但是，它的基本思路是错误的，既违背了马克思主义关于生产力决定生产关系，并通过生产关系决定一切制度安排的基本原理，又不符合制度变迁和制度建设的基本规律，把一切制度都不适当地上升到了社会基本制度的层次，没有看到制度的多层次性和复杂性，因而在具体的操作过程中，它极大地压抑了人们的积极性、主动性、创造性的发挥，把个体（包括个人和各种组织）的自由限制到最小的程度，还阻碍了高等教育发展所必需的交换、交往、互动、流动，成为高等教育发展和社会进步最大的制约因素。 二、制度特征：集中控制和强制服从 高等教育运行的以政府行政行为为主的纵向约束机制，是以集中控制为基础的，而服从是集中控制的结果。以集中控制为基础的高等学校制度，其自身衍生了这样一套价值体系：顺应党政体系的价值信号为善、符合权力意志的为善、有利于证明该体系合理性的为善、有利于权力位格之升迁的为善，等等。集中控制表现了高等教育的主管部门对所属高等学校的作用方式，其目的总是千方百计地把高等学校的一切纳入到自己的规则范围内，遵循由他们制定的“游戏”规则、操作程序。在这样的制度环境下，高等学校要获得生存和发展就必须表现出屈从意识，这种屈从意识的核心内容就是要求每所高等学校都必须按照上级主管部门的行政规则运作，而最终形成的结果是与主管部门的计划目标或预期目标达到一致。由于高等学校运作的各种条件完全由上级主管部门所占有和支配，高等学校正常运转的各种资源完全控制在上级主管部门手中，所以高等学校要获得正常运作所必须的条件、资源，就必须实现主管部门下达的计划和相关指标。高等学校实现主管部门计划的程度，自然就成为它们办学水平高低的标准，也就成为高等学校能否获得奖励的条件。因此，以集中控制为基础的高等学校制度运作机制，其实质是一种强制服从，表现出服从意识就会得到嘉奖，反之则受到惩罚。在高度集中控制下的高等教育系统中，讨价还价的行为几乎是不存在的，因为讨价还价要成为一种基本的制度运作机制，是需要特定条件的。只有在双方的地位得到明确的界定，且双方具有进行协商渠道的情况下，才可能谈到讨价还价。具体说来，在高度集中控制下的高等教育系统中，讨价还价机制的存在，至少需要具有以下三个条件之一：或者在体制内有上下级之间对话的制度安排；或者下级拥有足够的实力，能以这种或那种方式使上级认识到其不可或缺的地位；或者上下级之间有各种各样的特殊信任系统。在不具有这种条件的情况下，下级对上级讨价还价，将难免付出很高的个人代价，从而一般说来为下级所不取。在高度集中控制下的高等教育系统中，这些条件都是非常不充分的。事实上，下级向上级反映不同意见的行动也会受到惩罚，当然更不能言及讨价还价了。即使是在教育计划制定的过程中存在着讨价还价的程序，但这种讨价还价能够影响的也仅是指标的高低，而不能直接影响制度决策的过程及制度的基本目标。高等教育的这种制度运作模式，避免了由于下级讨价还价带来的交易费用，使整个高等教育系统的运作易于“一切行动听指挥”，但其弊端也是明显的。
