计划经济体制下，政府是大学的举办者、行政管理者和事实上的办学者。政府举办各类大学，对它们实施外部行政管理，并且具体控制学校内部的办学事务，政府的角色是多重的。这种多重合一的政府角色的是造成政校不分，大学与政府关系混乱的重要原因。因此，在我国我进行高等教育体制改革，探索确立社会主义市场经济条件下大学与政府新型关系的过程中，转换政府角色就成为一个重要的思路。 一、分化政府角色的涵义 谈到政府角色，首先要区分以下三个概念：（1）大学的举办者。 是指依法举办大学的政府、组织和个人。它包括各级人民政府、具有法人资格的企业、事业单位、社会团体及其他组织和个人。（2 ）大学的管理者。是指有权对大学进行行政管理的主体，它只能由政府或政府授权的组织来承担。（3）大学的办学者。 是依法管理学校内部诸事务的主体，它应该是大学自身，即大学是大学的办学者。如此看来，政府的角色应当是：首先，政府不是所有大学的举办者，而只是公立大学的举办者；其次，政府是所有大学的管理者；最后，政府不是大学的办学者，对公立大学不是，对社会力量举办的大学也不是。具体地说，分化政府角色的涵义包括： 1.政府作为大学的行政管理者与举办者的角色分离。 在我国，政府一直是大学的举办者，是最重要的举办主体。解放初期，全国有高等学校207所，其中公立高等学校138所，占高等学校总数的66%。经过解放后的接管改造和1952年开始的院系调整，到1953年，高等学校已全部改由政府举办。改革开放以后，大学举办主体和投资主体开始多元化。一些具备法人资格的企事业单位、社会团体和个人成为大学的举办者。大学举办主体的多元化要求政府放弃一部分权力，将应当由其它大学举办者享有的权力交给它们行使，政府不应剥夺它们的权力，也不应当替代它们承担责任。政府既然只是公立大学的举办者，就自然只对公立大学行使举办者的职权。 政府不是社会力量举办大学的举办者，但它是它们的管理者。社会力量举办的大学作为社会组织中的一员，有义务接受国家公权的代表——政府的外部行政管理。对公立大学来说，政府既是举办者，又是行政管理者，具有双重身份。但政府绝不应该将这两种角色的职能混在一起行使，而应将举办者的职权同行政管理者的职权予以分离，分别依据不同的要求和规则来行使。 2.政府的行政管理者与大学的办学者角色分离。 大学是开展教学和研究活动的主体，因而是独立办学的主体，应该独立行使办学的自主权力。大学是办学者，其内部的教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系等都是大学职权范围内的事，政府不应对这些属于办学者的职权予以干预，甚至包办代替。大学不再是政府的附属物，而是独立办学的、具有法人地位的实体，政府只是大学的行政管理者，只能对大学在方针、政策、法律规范方面予以控制，不至于使大学越轨，其职能主要是在方向上加以引导，在大学越轨的地方进行预防控制。 二、政府的权力与责任 通过前面的分析，本文认为，政府相对于大学的职责主要包括两个方面：其一是当政府作为公立大学举办者时所具有的职责，其二是政府作为大学行政管理者所具有的职责。 （一）政府作为公立大学举办者所具有的职责。 1.政府作为公立大学举办者具有的权力。 ①制定大学章程。 章程是大学办学的基本条件，它规定大学在办学过程中涉及的一些基本关系。世界各国的高等教育法一般都将制定大学章程作为举办大学的必要条件。章程一般由大学的举办者制定。公立大学的举办者是政府，故其章程一般是由政府制定，也有一些是由政府委派的学校董事会制定，然后经政府批准。 政府在举办大学时为其制定章程，是十分有益和必要的。我国1998年8月29 日通过的《高等教育法》也将章程规定为举办高等学校的必要材料。并规定了章程的内容：学校的名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利、义务、章程修改的程序及其他必须由章程规定的事项等。为了保证章程的严肃性，该法还规定，章程的修改应当报原审批机关核准。以上这些规定都保证了政府行使制定和审核章程的权力。 总之，制定章程既体现了政府作为公立大学举办者的权力，又对政府行使举办者的权力加以限制。章程一经制定，大学就要在章程确定的框架内行使各项自主权；同时，政府作为举办者对大学的干预也要以章程为限，不得随意超越。这对于明确二者的权力范围是极为有益的。 ②任命学校决策机构成员，核准或任命大学校长。 举办者有权确定大学决策机构的成员，这是世界各国的通例。私立大学的举办者可以决定大学首届董事会的成员及今后的选举办法，公立大学的举办者政府也有权决定大学决策机构的成员，只不过有的政府直接行使了任命权，有的政府没有行使，而是让公民进行选举。此外，由于大学校长对大学的发展负有重大的责任，因而也要经过政府的任命或核准。但在各国的实践中，有些政府行使的是实质的任命或核准权，而有些政府只是形式上保留这些权力。 2.政府作为公立大学举办者需承担的责任。 政府作为公立大学的举办者，最重要的责任是为大学提供必要的和稳定的办学经费，这是由举办者的身份所决定的必然要履行的责任。虽然随着高等教育规模的扩展和大学数量的增多，仅仅依靠政府的财力来维持大学的生存和发展已有相当难度，事实上很多国家大学自筹的经费已接近或达到政府拨款的数目，但政府财政拨款依然还是大学收入的主要来源。如法国大学有60%的经费来自政府财政。加拿大大学也有95%的基建费、75%的事业费由政府拨付。又如美国，虽然政府对大学的控制一直较弱，但政府对大学的经费供给却占到近一半的比例。总之，政府可以鼓励大学利用其他渠道和方式来增加收入，却不能以此为理由推托自己为大学提供办学经费的义务。我国《高等教育法》第六十条规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回投入的办学资金。”这是对举办者（包括政府）所作的义务性规定，政府也必须履行。
