中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：0438 —0460 （2000）04—0102—07 在教育界，“体制改革是关键”这句话，人们耳熟能详。高等教育体制是关于高等教育事业的机构设置、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称，它主要反映了高等学校与政府、社会之间的关系，这也是高等教育活动的基本构成要素。在高等教育体制改革中，管理体制改革是重点所在、核心所在。管理体制的改革应分成三个层次，一是政府与政府的关系，也就是中央与地方、集权与分权的关系；二是政府、社会和高等学校的关系，也就是政府宏观调控、社会积极参与、大学自主办学的关系；三是高等学校内部的校内管理体制（微观），也就是学术权力与行政权力之间的关系，其中，第二层次的问题特别复杂。高等学校在处理与政府和社会的关系过程中，高等学校办学自主权问题是其重点与核心。本文将密切联系这一核心问题对高等学校与政府关系的若干问题进行探讨。 一、政府与高等学校双方关系的特性 1.双方关系具有不对等性 高等学校与政府之间的关系，有一个重要的因素不可忽视，即双方地位的不平等，或称双方的关系具有不对等性。政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构；高等学校是培养高级专门人才、进行科学研究的专门机构。政府作为关系的一方，在与高等学校发生关系时，以国家的名义出现并行使广泛的职权，对高等学校产生直接的、权威性的促进或限制作用，占据主导地位。高等学校作为关系的另一方，当政府不履行职责之时，只能请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等办法寻求解决（就高等学校在本系统内的行政力量来说，从逐步出现到日益强大，并取得了自身与学术力量相对而言的独立地位，而且在国家主义的政治环境的支持下，逐步上升为控制学术力量的主要因素，这就导致了高等学校并存着学术力量和行政力量。但是，权力构成已发生了变化，行政力量总是占据主导地位和起决定作用，从而形成了高等学校管理的行政力量主导模式）。双方地位的不平等，决定了作为关系一方的高等学校在争取办学自主权方面总是处于被动地位，所获得的自主权也是相对的、有限的。 欧洲中世纪大学那种高度自治的社会性组织，已成为遥远的如烟往事。现代社会高等学校层次多种，形式多样，结构复杂，规模庞大，无论是中世纪行会式大学还是洪堡时代的德国大学，都无法与之等量齐观。从系统论的角度看，现代社会的高等学校系统，是整个社会大系统中的一个有机的子系统。社会母系统越来越直接地为这一子系统提供其存在所需的教育经费、房地产和政策与法规等有形及无形的资源。在市场经济体系中，为了生存、为了发展、为了增强在社会中、同行中的竞争力，高等学校一方面力争拥有更多的办学自主权，另一方面却不由自主地比过去任何时候都更注重政府在社会各种子系统之间的协调作用。否则，高等学校将无力把握当代社会高等学校正常生存与发展不可或缺的种种因素。迪特里希·戈尔德施米特尖锐地指出：“一个更具有根本性的观点是：教学和科研在成为完全自治的活动中或受到严格监督的时候，它们都会受到损害。”[1]（P171）这种情形， 导致自由和控制矛盾关系的奇特的二律背反：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此，便出现了这种奇怪现象：当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。……大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”[2]（P24）当然，从理论上说，也不排除高等学校在某一时期或某一重要领域，以自己敏锐的、先进的精神武器影响并制约政府的决策与举措。 2.双方基点具有不一致性 如果说，在政府与高等学校的关系上，双方地位的不平等是第一个特性的话，那么，由此又可产生双方关系的第二个特性。这就是：基于高等学校的任务既不同于经济组织又不同于中小学教育，高等学校对于办学自主权的要求在市场经济条件下强烈而又迫切；政府方面则进退自如，把是否给以、何时给以和给以多少高等学校办自主权的主动权牢牢掌握在手中。 虽然如此，当代社会发展显示了这么一种事实：高校与政府、高校与社会相互依赖的程度越来越高。当代的高等学校，决不再是游离于社会之外或社会边缘的机构组织。相反，随着生产力和科学技术的发展，高等学校在经济和社会发展中的地位和作用越来越突出。尤其是在经济知识化和知识经济化日渐成为时代潮流的今天及未来，高等学校能否全方位地、不断地促进社会经济科技文化进步，直接影响到一个国家的强弱兴衰。于是，在涉及到高等学校办学自主权的问题上，由于立场不同而产生两种不一致的观点： 站在高等学校的立场上，从上述的相互依赖的关系出发，有理由认为：高等学校发展的主要力量“是每个大学自身的内在逻辑”。因此，高等学校必须拥有必要的办学自主权，政府不能一统天下地事事干预。从理论上说，在市场经济条件下，社会对高等教育的需求往往通过市场机制发生作用，政府也可运用市场机制的作用来管理和协调高等学校，高等学校办学自主权顺理成章地就较大。高等学校办学自主权的扩大，在有利于自身生存和发展的同时，也有利于国家、社会的发展与进步，从而形成“双赢”的局面。近年来，学术界重新界定政府对高等教育的职能和作用的论点不少，其中有一种观点具有代表性：“非义务教育阶段特别是高等教育阶段，教育已不属于纯的公共物品，私人物品属性与市场竞争性较强，个人收益率超过社会收益率，因此政府主要负责制定教育市场规划和相关政策。”[3]（P81） 站在政府的立场上，看问题不会如此直线与简单。高等教育发展的历史告诉我们：正是高等学校与政府、高等学校与社会的相互依赖关系日益加强与扩大，政治的和社会的对高等学校的需求也同时在增多，政府也就必然增加对高等学校的干预。这是一种正相关的关系，也是社会发展及高等教育发展的一条规律。至于干预的形式与内容，尽管因为不同国家的政治、经济制度和历史文化传统不同而不同，然而在基本面上却有共同性。例如政府制订国家的教育方针、政策，政府规定培养人才的基本要求，政府调控高等教育的合理布局和高等教育发展的速度与规模，协调各部门和各组成部分之间的关系。关于这一点，从事高等教育工作50多年的美国著名学者布鲁贝克也认为：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[4]（P29）的确，高等教育作为国家头等重要的事业，它的活动原则必须符合国家需要和为人们所广泛接受的社会标准。由于高等学校在实行自主办学之时，有可能只注重按自身的学术规律进行活动，而漠视社会的种种变革，高等学校也就有可能出现脱离社会、封闭保守甚至抵制必要的社会变革的倾向。因此，政府在重大目标问题上完全有必要对高校进行适度控制，给高校以足够大的外力，促使高校在自主办学的过程中认真考虑对国家对地区的社会发展所承担的责任，同时，充分重视政府的影响力和社会的需要。
