我国从1986年起即开始《高等教育法》的研究和起草工作。按照教育法律法规系统的设计，《高等教育法》是在教育基本法之下，从宏观上调整高等教育内、外部关系的法律，也兼具学校法的作用。进入90年代以后，由于改革加速，要求教育立法工作加快步伐。笔者近年参加《高等教育法》研究和起草工作，就《高等教育法》所涉及的若干基本理论问题进行了初步探讨。本文仅就《高等教育法》的立法目的和指导思想谈一点看法，以就教于同仁。拙文仅为个人浅见，不代表起草小组之观点。 一、对《高等教育法》立法目的的认识 为什么要立法？建立《高等教育法》要解决什么问题？起什么作用？这是立法应首先明确的问题。从一般意义上来说，法律的作用不外调整关系，规范行为。对于一部具体的《高等教育法》应调整哪些关系，规范哪些行为，就需要进一步思考。笔者认为，《高等教育法》的立法目的至少应从下述三个方面予以体现。 1.规定高等教育的目标，保证高等教育的正确方向 笔者所谓高等教育的目标是指教育的总目标，即教育目的。历史上关于教育目的的认识曾有过个人本位论或社会本位论的分野，它们分别强调教育的个人发展功能或教育的社会发展功能。但随着社会经济和科学技术的发展，教育对社会经济发展的作用越来越显著，日益受到广泛的重视。当今世界各国无不强调高等教育应为国家的经济与社会发展培养所需人才，并在有关的法律中作出了明确的规定。仅举数例：联邦德国在《关于制订现代高等教育法和改革高等教育结构的几项原则》(1968)中规定“尽可能使个人的修业需求与经济界和社会的需求相接近”。法国《高等教育法》(1984)规定“在国家计划范围内，推动地方和全国的发展，促进经济的飞跃；在兼顾眼前需要和将来发展的前提下，协助实现就业政策”。美国《高等教育设施法》(1963)规定“满足不断增加的人才需要。其根本的考虑是认为受过教育的人才是国家资源不可缺少的一部分”。韩国《教育法》（1981年修订）规定“服务于民主国家的发展，实现人类共荣理想作为自己的目的”。在英国虽然没有专门的高等教育的成文法，但战后发表的一系列关于高等教育的文件，都明确地反映了教育的国家发展目标，如1987年名为《高等教育－－迎接新的挑战》白皮书中关于高等教育的目标和目的的陈述，在承认教育目标和目的之广泛和多样的同时，特别强调“高等学校必须更有效地为经济发展服务。”我国是一个发展中国家，发展经济是国家建设工作的中心。高等教育首先要为经济建设服务，也要为整个社会的文明进步服务。 在肯定高等教育促进社会和经济发展的目标的同时，必须充分意识到社会的发展是以个人的发展为基础的，教育之推动社会发展的目标主要是通过培养能推动社会发展的人才来实现的。因此，高等教育促进人的发展的目标就具有了更本质的意义。高等教育要在尊重受教育者的人格，发展个性的前提下，保障和促进受教育者身心充分发展，使他们具备能承担将来的社会责任的品格、知识和能力。教育促进社会发展的目标和促进个人发展的目标是一致的，既要通过培养人以促进社会发展，又要按照社会的需要培养人。教育要促进国家、社会、个人的发展这一总目标应在《高等教育法》中予以贯彻和具体体现。 2.规定行为主体的职责、权利和义务，保证教育活动的有序进行 从整个教育活动来看，既涉及教育系统内部各主体之间的关系，也涉及教育系统和外部的关系。只有明确了各行为主体的职责、权利和义务，才能调整好教育系统内外部的关系，使教育活动有序、有效地开展，以保证教育的实施。 在教育系统内部，包括政府（教育行政管理部门）、学校举办者、学校、教师、学生五大主体，它们各自都应有其明确的职责、权利和义务。就当前我国教育体制改革的焦点而言，最重要的是划清政府和学校的权限。因为长期以来我国实行的是高度集中的教育管理体制，政府对教育统得过多，不利于发挥学校办学的积极性，特别是在改革开放的形势下，学校很难主动适应变化的外部环境。《中国教育改革和发展纲要》关于高等教育的体制改革已经提出了“建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”的改革方向。《高等教育法》应使其具体化、制度化，即应明确规定政府管什么和如何管，学校应有哪些自主权及如何保障其权利。 随着我国经济结构的变化，高等学校的举办主体由单一的政府举办向多元举办主体过渡，即出现了社会集团、企业、乃至个人参与举办或单独办学的新格局。因此就需要对多种不同的举办主体的权利和义务作出规定。 教师和学生是教育、教学过程的直接实施者和受教者，明确其权利和义务乃是教育法的题中之义。《高等教育法》的有关规定则应突出高等教育区别于其他教育阶段的特点。 从教育系统外部来看，社会组织、团体和个人对教育的参与及提供必要的条件保障，是保证教育事业顺利发展的一个重要方面。从教育体制改革的方向和目标来看，在教育立法中强调这一点具有重要意义。 3.保证教育活动遵循教育规律，促进教育质量的提高和教育目标的实现 教育作为人类一项特定的社会实践活动，有其特有的规律，它反映教育现象在其运动过程中的本质联系和必然趋势。当我们确定的方针、政策、原则等，符合客观规律就能推动事物顺利地发展，反之则将阻碍和破坏事物的发展。例如教育事业的发展速度必须与生产力发展的水平、经济的发展水平相适应，这是教育事业发展的一条基本规律。我国高等教育在发展过程中曾出现过几度大起大落的情况。一些时候不顾客观条件盲目发展，造成教育质量严重下跌；接下来就是大量收缩，又造成教育资源严重浪费。这就是违反教育规律的结果。因此笔者认为，保证教育活动遵循教育规律应该是立法的目的之一。
