一、国会外交：一个被忽视的重大课题 美国国会在美国外交决策体制中扮演的角色一向为人诟病。不论是严肃的学术著作或流行的大众媒体，大凡谈到国会在制定美国国内公共政策时的种种辩论，常被加以渲染。国会被视作为美国政治发展的风向标，其议事场内的不少话题都能“一石激起千层浪”，引起世人广泛的注视；而一旦涉及外交事务，国会所扮演的角色又几乎千篇一律地被描绘成无足轻重的“沉默羔羊”。在他们看来，美国国会在美国外交政策的制定过程中，根本不在最核心的决策圈内，最多只配担当次要角色。 但是也有为数不多的美国国会外交专家不同意这些偏激的说法，詹姆斯·林赛（James M.Lindsay）就是其中之一，他声言， 虽然美国外交政策的主要决策者在行政系统内，但国会仍是一个重要的“参与者”和“评判者”。因此，国会在监督政府外交政策的制定方面具有不可替代的重大作用，能够把政府成熟的外交政策法律化。在外交政策制定的过程中，国会议员们虽然不一定都具有“国际视野”，而且会为了些鸡毛蒜皮的小事吵吵闹闹，浪费纳税人的钱财，但是这些表面看来不可容忍的缺点在某种意义上而言又恰恰是美国外交最需要的东西——反复、慎重地考量具有不同价值观念的美国公众多方面的批评。[1—pvii —viii] 在研究国会著述汗牛充栋的美国，关于“国会外交”这个特定专题的论述却是寥寥无几。仅有的一些著作也常常乏人问津，甚至被束之高阁。笔者的观察，个中原因当有以下几个方面： 第一，外交本身的特性。 当代国际政治的复杂多变和外交事务的特殊性，使举凡成功外交的要件如秘密性、迅速性、团结性以及资讯管道等，都变成“总统所拥有的资产”，与国会的结构有着本质的冲突。[2—p26]常理上，“任何涉及一个国家的最高利益和核心机密的外交决策权，都掌握在一国最高行政权力的执行机关手中”。[3—p75]如福特总统曾经在为废除1973年的《战争权力决议》辩护时说：“当危机爆发时，（总统）不可能有效地使国会加入到决策过程中来。”他的理由是： （1）议员关心的其他事情太多，而不能熟悉对外政策的情况； （2 ）不可能总是等待分散的或许意见不一的国会领袖们达成一致意见； （3）向议员提供的高度机密的情报，特别是通过电话提供的， 可能被泄露出去； （4）等待磋商可能使总统冒“象弹劾一样严厉”的惩罚的危险。 （5）与国会领袖磋商不可能约束普通议员， 尤其是比较年轻的无党派议员。[4—p583] 福特的话不无道理。尽管国家的外交是多方位、多层面的，但是象等级制度、高压统治、纪律、保密以及“从容地欺骗”等，从某种程度上说是民主政治中“有序的混乱”，不仅合法，而且必要。高峰会议外交、秘密外交等涉及国家根本利益和决策的实质性活动常要求以总统为代表的政府审时度势，对不断变化的国际潮流迅速反应，随机行事，为维护最高利益果断作出决策。 传统上，美国外交决策过程中最核心的人物是总统及其主要顾问，包括各行政机构任命的主要官员。例如，美国的国家安全委员会成员就包括了总统、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局局长、总统国家安全事务助理等重要成员，他们是对外交往中呼风唤雨的权力拥有者；而其他部门和人员，如国会、舆论界、利益集团和普通公众，只是边缘性“外围”机构与人物，[5—p518] 虽然对总统的外交决策有牵制，但无论如何也无法替代总统出任外交第一主角，取代美国总统在外交领域的前台与中心的地位。 第二，国会运作的客观现实。 国会体制的变动和议员的多变行为大多与国内，特别是某一特定选区内极为敏感的公共问题有关。一个成功或出色的参、众议员都会主动从自己的州或选区中积极发现问题，以不断的政治“造势”来不遗余力地宣传自己为选区服务的种种“政绩”，旨在延续或造就其辉煌的政治生命。这种机制和个人方面的禀性一方面与美国式竞选之残酷性有关，即议员们必须通过不断的访谈、邮寄宣传品、电话联系等方式“嗅”出公共问题所在；另一方面，国会运作中的“奖励”机制、议员自己以及前人的经验都会告诉他们，在国内特别是本人所属选区内的每一分“耕耘”，都会有所收获。加上他们对选区的情况相对了解，辅之以助理们的调研，就可以相对比较容易地把自己遇到的问题提出来，作为国家政策来辩论，以博取媒体和选民的关注。 相反，表现在涉及外交领域的种种决策上，情况则不尽然。著名的前阿肯色州参议员富布莱特（W.Fulbright ）担当过参议院外交委员会主席多年，对制订美国的外交政策起着一言九鼎的作用。但是也就是这位参议员，因过于重视外交而忽略了平时对自己选区的服务，因此在一次竞选连任时败北，不少人对此扼腕长叹，感慨造化无情弄人。富布莱特的经历显然为后人提供了反面的经验：即一个议员必须首先重视与选区利益紧密相关的内政问题。 除了竞选连任的压力以外，不少议员对外国的政治体制、领导人、文化风俗不甚了解的状况也造成了国会外交的薄弱和被忽视。他们一般对国际事务不熟悉，只能从“大而化之”的角度去把世界分成“非黑即白”的“友好”的民主国家或“应给予谴责”的集权国家。加上无法通过自己熟悉的方式来收集信息，所以在制定国会相关对外政策时，不免力不从心，只能见风使舵，或“盲人骑瞎马”，靠幕僚或他人的提示来投票。
