在现代政治中,政党是主导性的政治力量,普遍存在于当今世界的民族国家中,在目前180多个民族国家中,不存在或不允许存在政党的国家不足20个,(注:王惠岩主编:《政治学原理》,高等教育出版社,1999年版,第179页。以下凡引自同一版本著作,只标书名和页码。)政党的影响已渗透到国家内政外交的各方面。作为国际关系中的新型行为主体,政党间的国际交往不断扩大,政党外交得到世界上越来越多政党的广泛认同,已成为现代外交和国际关系中亟待研究的新课题。 一 政党外交产生的历史条件 1.政党作为国际关系中的新型行为主体介入外交领域,丰富了现代外交的内容与形式,催生了政党外交。 何谓外交?人们众说纷纭。英国学者欧内斯特·萨道义指出:“外交是运用智力和机智处理各独立国家的政府之间的官方关系,有时也推广到独立国家和附庸国家之间的关系。”(注:转引自[英]戈尔·布思主编:《萨道义外交实践指南》,上海译文出版社,1984年版,第3页。)我国学者认为:“外交是以主权国家为主体,通过正式代表国家的机构与人员的官方行为,使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权,以处理国家关系和参与国际事务,是一国维护本国利益及实施其对外政策的重要手段。”(注:鲁毅等著:《外交学概论》,世界知识出版社,1997年版,第5页。)长期以来,外交被人们理解为一种以主权国家政府为主体的官方对外活动,在绝大多数情况下,外交的参与者被限制在主权国家的政府之间。但历史进程使外交发生了重大变化,如同美国学者普利施科所言,“外交在理论上和实践上的表现形式,如同大多数人类制度一样,是充满活力并随时代而变化的。”“20世纪新外交表现为参与者、事务和场合的激增”。(注:[美]埃尔默·普利施科:《首脑外交》,世界知识出版社,1990年版,第11、14页。)这种新变化的动因之一是与现代国际关系中行为主体的扩大密切相关的。 在传统的国际关系中,主权国家是惟一的行为主体。第二次世界大战后,国际关系发生了巨大的变化,“国家已经不是国际舞台上的惟一主体了”,“非政府国际组织、民间团体以及大众运动等超国家主体发挥着一定的政治作用,使得国家以往发挥的绝对作用大大减弱”。(注:[日]星野昭吉著、刘小林等译:《变动中的世界政治——当代国际关系理论沉思录》,新华出版社,1999年4月版,第2、172页。)国际关系的行为主体从主权国家一个层面扩展到主权国家、政府间的国际组织、非政府组织等三个层面。后两者的大量涌现、日益活跃,一方面突破了以主权国家政府间性质为特点的国际关系,另一方面也对外交领域产生了冲击,一些政府间的国际组织、非政府组织已经以行为主体的身份介入外交领域,丰富了现代外交的内容与形式。现代外交已冲破了传统的和单一的政府外交,已经发展成为总体外交:从参与主体看,政府外交、首脑外交、政党外交、议会外交等同时并存;从内容看,经济外交、军事外交、文化外交等并行发展;从性质看,官方外交、民间外交相辅相成。 政党(包括政党间的国际组织)作为国际关系中的新型行为主体,一方面可以表达国际社会中各方面的意愿和要求,影响或牵制国家和国际组织的决策,从而影响国际政治;另一方面,可以提供和创造非政府性的对话和信息渠道,使得国家间的交流和沟通具有更大的灵活性和多样性,解决国家和政府组织不适合、不愿意、不能够、不应该涉及的双边事务和国际问题,满足国内和国际社会的需要。因此,政党作为一种非政府组织,本身虽不是传统意义上的国际法主体,不承担国际法意义上的权利和义务,但其在国际政治中的力量、影响和作用,决定了它们是国际关系中的新型行为主体,并催生了政党外交,政党外交正是政党作为外交参与者的必然结果。 2.政党政治的普及和发展为政党外交提供了广阔的国际空间。 政党外交的主体和客体是主权国家的合法政党,没有一定数量的政党存在,政党外交便无从谈起。政党的出现和政党政治的发展是现代政治和传统政治的重要区别之一,随着民主化潮流在世界范围内的推进,以政党为主角的现代政治成为世界绝大多数国家接受的政治形式。如拉美地区,20世纪80年代开始民主化进程,军人还政于民,游击队放下武装转为合法政党参加选举,党禁开放,目前全地区有比较重要的政党157个,除古巴外,大多数国家实行两党制或多党制,政党政治逐步走向成熟。 各国政党的舞台首先主要立足于国内,但任何一个有抱负的政党决不会把自己的眼光限制在一国范围内,都会有视野广阔、容量宏大的对外战略考量。因此,政党国际化倾向也日趋发展:一方面,各国政党的国际交往增多,政党政治的影响跨越一国范围,成为国际政治的组成部分;另一方面,一些意识形态相同、目标接近的政党,为了协调关系,根据协商确定的宗旨组成了国际性、地区性的跨国政党组织。如国际性的有社会党国际、基民党国际、自由党国际等;地区性的有拉美政党常设大会、美洲基民组织及欧洲议会中的跨国议会党团等。这些政党组织活跃在国际和地区的政治舞台上,其政策纲领影响了国际意识形态的风向。如社会党国际自1951年重建以来,组织不断壮大,从欧洲“白人俱乐部”扩展到“小联合国”,现有143个成员党,涵盖了发达国家和发展中国家的许多执政党和重要在野党,仅欧盟15国中就有13个成员党在执政,它的专门委员会(如勃兰特委员会、帕尔梅委员会)提出的报告对西方国家政府的对外政策产生了一定影响。 3.全球性问题的出现有力地推动了政党外交的发展。 世界多极化趋势和经济全球化浪潮对政党的领导能力、应变能力和观念产生直接冲击和挑战,政党能否有力应对并引导国家积极参与上述进程,趋利避害,直接决定了各政党的政治生命力。生态污染、恐怖主义、水源、能源、人口、贫困等全球性问题的出现,需要各国政党尤其是执政党在世界范围内加以协商探讨,所有这些都有力地推动了政党外交的发展。