美国竞选财政制度是美国政治制度的一个重要方面，近几十年来，随着竞选捐赠的发展及重要捐赠工具政治行动委员会作用的日益显著，这一制度越来越多地受到人们的关注，并日益成为美国选举中争论的焦点问题之一。有的人认为，美国的竞选捐赠制度导致了“富人政治”的出现；有的人则认为，限制竞选捐赠是对美国公民自由权利的限制。美国竞选财政制度何去何从，意见纷纭。事实表明，美国的政治制度并非完美无缺。笔者在此拟就美国竞选财政制度问题作一初步探讨。 一、美国的竞选捐赠和政治行动委员会 从20世纪上半叶至20世纪70年代，美国的竞选主要操纵在政党手中，政党控制着竞选人的提名、初选和大选等各个环节，因此也控制着竞选财政。当政党在竞选中需要大笔钱款的时候，便转向那些倾向于本党的富有者。这种竞选财政模式持续了半个多世纪。20世纪五六十年代，随着科学技术和媒体传播手段的发展，竞选费用支出也随之大幅度上升，竞选制度日益走向商业化。据赫伯特·亚历山大估计，1964年美国的全部竞选支出为2亿美元，到1972年上升为4.25亿美元。[1](p.11) 此期间，政党在竞选中的地位和作用也在发生变化，选民由以往聚集于政党周围逐渐转向了竞选人。竞选人逐渐摆脱政党的控制，发起“自己的”竞选，以往以政党为中心的选举制度转变为以竞选人为核心的选举制度。竞选人雇用专家、媒体、乃至一些专门机构来为自己服务，并为此支付大笔款项，导致了竞选支出的上升和越来越多的竞选捐赠行为。 鉴于竞选捐赠带来的问题，美国早期的法律便限制公司集团的捐赠活动，从19世纪末至20世纪40年代，公司集团一直被禁止进行竞选捐赠。20世纪40年代，美国国会通过了《战争劳工争议法》，禁止劳工在战时举行罢工，同时禁止劳工在战时进行竞选捐赠，将以往对公司竞选捐赠的限制扩展到工会组织。在此情况下，为了适应竞选捐赠的需要，美国产生了一种与利益集团联系密切，又与利益集团不尽相同的组织形式——政治行动委员会。公司、工会以及其他利益集团可以通过隶属于自己的政治行动委员会去进行竞选捐赠活动。1947年，美国国会通过了《塔夫脱—哈特利法》，进一步确定有关禁止工会捐赠的规定，除此之外，还禁止公司和工会组织直接为候选人提名会议和初选提供财政捐赠。然而这些法律未能奏效。《塔夫脱—哈特利法》通过后曾有六次关于捐赠活动的诉讼案被提交联邦最高法院，但联邦最高法院始终拒绝判定捐赠禁令具有合宪性。联邦最高法院的暧昧态度起到了使公司、工会政治行动委员会行为合法化的作用，于是，一系列其他组织如贸易协会、职业协会等等也陆续建立起自己的政治行动委员会。到1964年选举时，在国会登记的工会组织的政治行动委员会达31个，非劳工组织的政治行动委员会26个，其中包括“政治教育委员会”、“企业和工业政治行动委员会”和“美国医疗政治行动委员会”等组织。[2](p.118) 20世纪70年代初，依据1971年美国国会《联邦竞选法》关于建立“用于政治目的的分别隔离的资金”的规定和1972年6月联邦最高法院对“管道安装工第562号工会诉美利坚合众国”一案所作的判决[2](p.120)，政治行动委员会获得了合法地位，其捐赠行为具有了合宪性。此后，政治行动委员会迅速发展。1974年，公司政治行动委员会有89个，1976年增加为433个[3](p.6)，1980年又猛增为1204个[4](pp.10～13)。从1974年到1997年，工会组织政治行动委员会的数量增加了65%，公司政治行动委员会的数量更骤增1700%[5](p.196)。1976年以后，合作组织政治行动委员会、非股份公司政治行动委员会和非联系组织政治行动委员会也迅速发展起来。非联系组织政治行动委员会1977年为110个[5](p.151)，1978年为165个，1980年更增加到574个[3](p.6)。20世纪80年代是政治行动委员会数量迅速增长的时期，1988年和1989年分别为4268个和4234个。90年代数量有所下降，1996年为4079个，1997年降为3875个，据1999年12月的统计为3835个。其中公司政治行动委员会的数量最多，占政治行动委员会总数的40.8%，捐赠款项的数额也最大。[6](p.2) 二、美国利益集团竞选捐赠的倾向与手段 美国利益集团政治行动委员会的竞选捐赠主要可概括为两个方面：一是国会竞选捐赠，二是总统竞选捐赠。 关于国会竞选捐赠 利益集团政治行动委员会的捐赠主要倾向于现任议员。这在很大程度上反映了企业集团包括公司和贸易协会政治行动委员会的捐赠倾向，维护商界和企业界的经济利益是这些委员会捐赠的主要因素。从1954年到1994年，民主党不间断地控制众议院达40年之久，多数时候也控制着参议院，因此，在1994年共和党控制国会前，政治行动委员会的竞选捐赠主要倾向于民主党现任议员，目的在于寻求“进入”国会，影响决策过程。1992年，政治行动委员会投向众议院现任议员的钱款占其总资金的52.6%；投向参议院现任议员的钱款占其总资金的19.4%。此期间，政治行动委员会投向众议院外竞选者的钱款仅占其总资金的6.6%，投向参议院外竞选者的钱款占5.1%[2](pp.128～129)。1992年，民主党候选人作为整体得到政治行动委员会捐赠总额64%的捐款，1994年，共和党得到政治行动委员会54%的捐款[5](Chapter 9,p.203)。政治行动委员会还表现出对重要议员如对国会政党领袖、国会委员会和小组委员会主席以及资深议员进行捐赠的倾向。1996年，美国国会的预算委员会主席卡西克、商业委员会主席布利利、资源委员会主席扬、交通委员会主席舒斯特、拨款委员会成员罗伯特·利文斯顿和司法委员会主席亨利·海德等都曾接受巨额捐款[7](Part 2,4,p.54)。如今，政治行动委员会已成为国会选举中的重要竞选资金来源，在一些竞争激烈、支持率极为接近的竞选中，政治行动委员会的支持常常能够发挥非常重要的作用。
