安南的改革方案 自1992年第47届联大通过了联合国改革的决议以来，联合国的改革小组和许多国家政府以及政府间国际组织（如欧盟、不结盟运动、非统组织等）和非政府间组织（如全球治理委员会、美国联合国协会、传统基金会、福特基金会、瑞典的哈马舍尔德基金会等）提出了各种改革方案，不下数十种，其中大多数方案是西方国家提出的。1997年1月，安南秘书长走马上任后，在当年7月16日提出了一个题为“革新联合国：改革方案”的报告。 正如安南秘书长本人所说，这是联合国成立以来历史上“最大胆的一次改革”，也是内容“最广泛”和意义“最深远”的一次改革。方案中提出的改革建议和措施几乎涉及除安理会以外的联合国所有领域、部门和机构，故称之为“一揽子改革方案”。其中最主要的有以下几个方面： ——建立新的领导和管理结构，加强领导，包括设立一位能协调联合国跨部门工作，并在秘书长不在时代行其职的常务副秘书长；把秘书处下设12个部门合并为5个，分别主管和平与安全事务、发展合作、经济与社会事务、人道主义事务、行政管理和会议事务和人权；成立一个类似内阁的高级管理小组，领导改革进程；在秘书长办公室内成立战略规划小组，分析、确定新出现的全球性问题和发展趋势。 ——加强联合国在维持和平行动方面的快速反应能力；扩大人权活动，改革和改组人权秘书处，把人权高级专员的任务提高到成为“全面监督人权事务中心”；设立裁军和军备管制部，加强对大规模杀伤性武器和常规武器的管制；将托管理事会改成一个论坛，对全球环境和海洋、大气层和外层空间行使集体托管权。 ——把联合国行政开支控制在每年13亿美元的额度内，实现财政预算零增长，把节省的钱（预计到2002年可达2亿美元）用于资助发展，称之为“发展红利”；建立一笔最高额为10亿美元的“循环贷款基金”，以确保财务清偿能力。 ——削减人员，提高效率，减少浪费，准备把联合国目前将近一万名工作人员再减少1000人，并在今后10年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员；减少文牍主义，把联合国的文书工作减少40%；压缩会议，把每年长达三个月的秋季联合国大会缩短3周等。 ——加强非政府组织等非国家行为者在联合国活动中的作用，在联合国所有实质性部门设一名非政府组织联络干事，以便保持联合国与所谓“民间社会”的经常性联系。 安南提出的这个“一揽子改革方案”，可以说是集各种方案之大成，主要是反映了西方特别是美国的观点和要求，如把重点放在精简机构、加强联合国在人权事务、防止大规模杀伤性武器的扩散和维持和平行动方面的作用等。因此，克林顿1997年9月22日在联大的发言中特别表示“欢迎联合国秘书长为在联合国系统内加强人权的作用而作出的努力”，称安南的改革方案“是为未来制订的一项恰当的计划，美国将大力支持他的领导”，并呼吁“本届大会通过秘书长的改革计划”。但是，不少国家表示了不同程度的保留。印度总理古杰拉尔说：“我们不认为改革仅仅是削减联合国的预算。我们认为改革应有助于联合国得到进一步的加强，有助于提高联合国对绝大多数成员国认为是优先考虑的问题作出卓有成效反映的能力。”巴基斯坦总理谢里夫强调，改革不应为少数国家的狭隘的战略和政治利益和行政管理特权效劳。甚至英国外交大臣库克在发言中也强调，改革方案中任何建议不应“只是迎合某一国家的需要”。广大发展中国家认为，改革的重点应放在强调加强联合国在促进发展方面的作用，而不是一味地为了压缩精简机构和节省开支。当年非统组织主席、津巴布韦总统穆加贝指出：“把联合国变成一个纯粹的政治机构的任何企图将会排斥联合国在发展中的作用。”发展中国家还担心，该方案强调加强人权事务和防止武器扩散将为某些大国进一步干涉和压制发展中国家大开方便之门。 两种对立的改革观 安南的改革方案虽然在第52届联大获得了通过，但几年来真正付诸实施的还仅限于秘书长职权范围之内的秘书处的机构改革，而涉及《宪章》的修改和安理会扩大等重大问题的改革至今仍处于讨论过程中，尚未取得一致意见，进展甚微。这是因为改革联合国现行机制虽是时代的要求，也是国际社会的共同呼声，但是，“联合国的（现行）结构反映数十年来会员国赋予它的任务，在一些情况下是深刻的政治分歧遗留下来的结果”。改革关系到联合国全体会员国的权益乃至未来世界格局和秩序的根本问题，因此，在联合国内以及各国政治家和学者中对如何改革、改革的目的和目标以及改革的深度和广度等问题，始终存在着两种不同的观点。正是这种深刻的分歧使改革的进程十分艰难和缓慢。 在改革的目的方面，美国等一些西方发达国家主张通过改革使联合国能为他们在全世界推行西方价值观和民主制度服务，也就是要把改革纳入建立美国领导下的或者西方大国主宰下的世界新秩序的轨道。广大发展中国家则希望通过改革摆脱霸权主义和强权政治，使联合国能够真正按照《宪章》的宗旨和原则，为建立一个“和平、平等、公正、合理”的国际新秩序服务。 几年来，争论的焦点集中在安理会扩大的原则和担任常任理事国的条件两大问题上。广大发展中国家主张安理会的扩大必须遵循两项原则：一是国家不分大小、强弱，一律平等，反对只接纳一两个经济发达的大国作为常任理事国，而把发展中国家排除在外，指出决不能把安理会变成“富国俱乐部”；二是接纳新成员要按地域均衡分配。 另一个问题是挑选常任理事国的条件和标准。虽然大家都认为《宪章》第23条第1款中的有关规定仍然有效，但实际上分歧很大。发达国家强调能否对维护国际和平与安全作出贡献，地理分配并非是要考虑的唯一标准；而发展中国家则认为不应过分强调经济和军事实力。那些想争当常任理事国的国家都尽量提出有利于自己的条件和标准，例如，日本强调“担任常任理事国应首先考虑该国在政治、经济和其他方面是否具有全球性的份量”，一再声称它“不能只是给联合国支付大笔会费，而在安理会内没有发言权”。近年来，日本还威胁说，如果再不能成为安理会常任理事国，它将削减所缴的会费。印度和尼日利亚则强调人口资源和未来经济潜力的重要性。由美国前国务卿万斯担任主席和16位国际著名政治家和前联合国高级官员组成的卡内基预防严重冲突委员会(The Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict)于1997年12月发表的一份最后报告提出：“作为常任理事国的标准应该是根据国家领土面积、人口、国内生产总值和国际参与的程度（如参加维持和平行动的指数）等确定。”该委员会还建议取消《宪章》中关于非常任理事国在两年任期满后“不得即行连选”的规定，以便满足一些大国希望连续担任非常任理事国的愿望。该委员会的成员之一、前巴基斯坦副总参谋长阿嘎·汗主张按照地区轮换的概念来解决安理会常任理事国席位的安排问题。在西方国家主要是美国同意接纳三个发展中国家成为安理会常任理事国后，分歧又转到安理会扩大的规模和时间等问题上。
