19世纪后半期，随着工业革命在西方广泛展开并且产生种种新社会问题和新社会力量，那里的政治经济运作发生了近乎革命性的变化：政治权力或参政影响的获取开始依赖具有大众基础的现代政党，依赖它们通过大众化的组织体制和政治宣传纲领争取千百万选民的选票；从“大众社会”的种种利益群体当中产生出形形色色的利益集团，它们主要通过大众化的政治途径，对渴望获得或保持公选职位的政客施加压力或拉力；现当代意义上的公众舆论开始出现，它作用于总的来说越来越依靠公众支持或认可的政府，从而影响国家政策。[1](ch.5)以这些为主要特征的西方大众政治(mass politics)——“一般公民或臣民广泛参与政治事务”[2](P218)——即使在其第一次世界大战以前的初生阶段，就已经在很大程度上影响了列强对外政策的塑造，包括有力地促成了极端民族主义和帝国主义狂潮。[3]在党派和公众舆论的发育程度远不如西欧国家的沙俄，情况也大致如此。[4]此后，随其扩展和深化，西方大众政治对国家对外政策以及外交操作方式的影响变得广泛得多，也深入得多。尤其是两次世界大战之间的时期里，无论在自由民主制国家，还是在法西斯极权国家，大众政治都是决定外交和战略的主要因素之一，因而也是决定国际政治及其变迁的主要因素之一，尽管它在这两类国家的存在形式和作用形态很不相同。至于第二次世界大战以后大众政治影响对外政策和外交的实例，在西方国家、特别在美国更是比比皆是。在此等“外交革命”[5](PP285-292)之外，对外政策的一项新手段——国际宣传以及在20世纪尤为盛行的国际颠覆，都与大众政治密切相关。 一 两次世界大战之间的年代里有一个无可怀疑的事实，那就是西方自由民主制国家的对外政策一般在很大程度上受本国公众舆论主宰。问题自然出在决策者和公众两方面。决策者一般以保持个人公选职位或本党议会多数为最大关切，因而很容易过分集中关注选民的情绪，从而尾随而非引导舆论，并且因此使“理性的（国际）权势估算概念被全然损坏”。[6](P5)[5](P52)战后泛滥于这些国家政界和思想界的自由主义政治信念使事情更加如此，因为此类信念包含着由美国总统威尔逊“公开外交”一语作了概括的一条：自由民主制下处理内政的民主运作方式可以、并且应当移用于处理外交，公众舆论的影响和寓于其中的大众控制能防止那种曾酿成一战惨祸的对外政策重演。[7](P113)[8](P147)关于公众方面，按照第二次世界大战后才有的有关实证研究，公众分成三个层次：(1)对国际事务所知颇多、兴趣颇大也颇能表达意见的极少数“关心的公众”(attentive public)；(2)对主要外国有较确定的态度、对某一些国际问题有所了解、并且有一定能力来表达意见的公众，他们约占公众总数的两至三成；(3)大部分或绝大部分公众，他们在大多数国际问题上无兴趣、无知识、无表达，尽管在某些情况下可能对个别问题有相当兴趣并有所表达。[2](P393)[9](P34)可以设想，二战前西方自由民主制国家后两类公众的比例不会低于二战后。因此很容易理解，为什么许多外交史学家在谈到两次世界大战之间那里的公众舆论时，都强调那与其是理性的看法，不如说是情绪。[5](P61)[7](P116)[10](P283)它的作用同其他时期的公众舆论一样，是确定一个外部界限，决策者一般感到被约束在这个界限之内来操作。不过，两次世界大战之间时期里公众舆论确定的界限更狭窄，越界意味的政治风险也更严重。威尔逊总统就是由于越界而受到严厉惩罚的最大范例。 两次世界大战之间时期里，公众舆论主宰各主要战胜国对外政策的其他例子不胜枚举。在法国，一战前议会和公众少有兴趣来监察和限制对外政策及外交操作，德尔卡赛这样的外交大师甚至完全不用担心他的政策会引起多大议论。但一战后这种情况改变了。白里安取代普恩加莱执掌法国外交可以说是公众舆论变化的结果，而他能在内阁多次变换的情况下稳坐外长职位7年之久，首先归因于他那尾随英国对德协调的政策符合鲁尔事件后法国公众的心理状态，即畏惧、疲惫和乞灵于幻想。[11](P54)[12](P11)战后法国的这些事态同英国坚决反对其强硬预防政策密切相关，而英国的这一立场有其至关重要的舆论基础。英国公众和议会完全没有法国人那种对安全的焦虑，他们完全不能理解法国为什么要维持“过多的军队”和组织东欧同盟体系，除了它可能怀有拿破仑式的野心；他们并不相信战后东欧领土现状天经地义，而是觉得应当予以更动，以便满足“未满足的”国家。不列颠民族从上到下几乎一律持有和平主义倾向、自由国际主义幻想、帝国自处情绪和政治关注的严重内向化。[12](P9)1935年国联在英国主持的一次超级规模民意调查很能说明问题：认为英国应当继续是国联成员者1109万人，认为应当通过国际协议全面裁军和禁止为私人利润产销军备者接近此数，但认为必要时应当用军事手段来制止武装侵略、维护国联原则者仅678万人。首相鲍德温完全迎合这调查结果来安排言行，从而使他的保守党轻而易举地赢得了议会选举。（注：一年后，在希特勒进军莱茵非军事区和大规模扩充武力的情况下，鲍德温在下院如此回答丘吉尔对他贻误战备的指责：“假定我曾起来对全国说，德国正在重整军备，我们也必须重整军备，那么有没有人认为这个爱好和平的民主国家（英国）当时会群起响应这个号召？我无法想象有什么会比这更加确定地在我看来输掉选举”。Gordon A.Craig and Alexander George,Force and Statecraft:Diplomatic Problems of Our Time,New York:Oxford University Press,1995,p.54,p.55.）张伯伦的绥靖政策既出于他个人的绥靖思想，也出于当时英国举国上下的避战情绪和对纳粹德国的幻想。正因为如此，他从慕尼黑返抵伦敦时受到了民众的盛大欢迎，后者像他一样确信慕尼黑协定确保了“我们时代的和平”。在英国公众舆论之外，英帝国自治领的公众舆论也通过自治领政府参与了两次世界大战之间英国对外政策的塑造。20年代初起，自治领越来越防范英国政府可能有意无意地将它们拖入与它们至关紧要的利益无关的国际纠葛，英国政府则越来越留心自治领的舆论。[13](P38)至于美国，公众舆论在其战后孤立主义态势形成和持续方面的决定作用毋庸置疑。由于历史传统的差异，那里的国务家兼政客们在决策时甚至比他们的欧洲同行更注意舆论。执政头几年的罗斯福也许是个最好的例子：“富兰克林·罗斯福总统就信念而论肯定不是孤立主义者，但他的第一届行政当局就精神而言本质上是孤立主义的。”[10](P283)
