一、世界秩序的结构性变化 近几年国际关系领域对治理问题展开的热烈讨论有一个重大的背景，就是世界秩序在20世纪80年代以来发生了结构性的变化。在最近的20年中，一系列复杂的因素缠结在一起，深刻地影响着、震撼着和改变着国际政治结构。概括地说，最重要的影响体现于三个方面：一是新的不稳定。柏林墙的倒塌和苏联的解体，使存续了近半个世纪的冷战体制趋于瓦解。但后冷战时代并没有形成一个全新的、稳定的世界秩序，相反，以联合国为主体的集体安全机制所固有的缺陷导致了大规模的无政府状态，在免除暴力和冲突对安全的威胁上，国际社会的能力似乎越来越低下。二是经济全球化。在世界经济领域，出现了经济全球化和某种程度的整合趋势，跨国公司势力的快速增长，生产方式的变革，国际贸易的迅速扩大，信息与通讯系统日新月异的革新与进步，这些因素都有力地推动着世界经济区域性一体化的步伐。但是，全球化进程的不断加速把所有处于封闭体系中的国家摒除在国际社会之外，加大了国际社会的差距和分裂，也会引起新的矛盾和斗争。国际金融市场和财政市场接二连三的失控，以及为此而进行的调控努力，成为国际政治斗争的一个重要的、经常性的内容，这一斗争经常以霸权与反霸权的形式表现出来。三是对国家主权的影响。日益严重的全球性问题如环境恶化、人口爆炸、核武器扩散、跨国犯罪等对国际社会的生存与安全带来了新的威胁，而主权国家在适应国际社会结构性变革方面显得能力和灵活性不足，从而加深了国家主权的危机。 上述这些方面的问题，并不存在何者重何者轻的问题，彼此之间是互为因果的。所有这一切，似乎预示着一个新的时代已经或正在到来。在政治学、国际关系理论和发展理论领域，治理社会、全球治理这样的术语，成为对这种大变革时代的新概括。正在变化着的国际社会是一个什么样的社会？这是非常值得我们进行认真研究的。 二、“没有政府的治理” 在这样的大背景下，很多重大的现实问题需要进行新的解释。1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”(crisis in governance)这一概念，（注：The World Bank,Subsaharan Africa:from Crisis to Sustainable Growth,Washington DC:The World Bank,1989.）从此，“治理”这个术语便被人们广泛使用，政治学、发展经济学、国际关系学、现代化理论、甚至人类学都参与到这一讨论中来。 治理理论的一个重要假设是，在最近的10年里，国家或政府传统的那种“统治”(government)方式正在逐步让位于新的“治理”(governance)形式。按罗德斯的话来说，这种过渡意味着“统治的含义有了新的变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经与以前有了很大的不同，或者是以新的方法来统治社会”。（注：R.Rhodes,"The New Governance:Governing without Government",Political Studies,44,1996,pp.652～667.）切姆皮尔把治理看做是一种即使在无人有权指挥的情况下也能把事情办成的能力。（注：E.O.Czempiel,"Governance and Democratization",in J.N.Rosenau & E.O.Czempeil,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.250.）罗斯诺的“没有政府的治理”(governance without government)最清楚地概括了这样一种新的方式和能力，认为任何社会系统都应该也能够承担起那些政府没有能够管起来的职能。（注：J.N.Rosenau,"Governance,Order,and Change in World Politics",in J.N.Rosenau and E.O.Czempiel,Governance without Government,pp.3～4.） 治理理论为我们描绘了一幅“全新”的政治画卷。在这个所谓的“治理社会”里，各国的政府并不完全垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团、社会运动等其他的主体，也承担着维持秩序、调节经济和协调社会发展的职能。这些调节形式（主体）跟政府组织相互依存，以共同的价值观为指导，进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。这样，治理的规定性特征就显现了出来：它是一个过程，涉及公、私部门，是以调和而不是支配为基础建立起来的，有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用。这就是各种治理理论的关于“治理”和“治理社会”的共同观念，在这里，“参与”、“谈判”和“协调”构成了治理活动的主要内容，“项目规划”、“伙伴关系”和“意见一致”构成了治理的三个关键词。通过这三个主要内容和三个关键词，正在到来的“治理社会”被披上了民主的漂亮外衣。
