在欧洲联盟的建设过程中，共同体社会政策（注：本文将在广义上使用“社会政策”概念，既包括共同体的社会保障政策，也包括它的就业政策；另外，由于社会政策在欧盟政治框架内属于“共同体事务”的范畴，所以“欧盟的社会政策”实际上指的是“欧盟阶段的共同体社会政策”。）得到了前所未有的发展契机，从而最终完成了共同体社会政策从“虚”到“实”的发展过程。首先，在经货联盟的建设过程中，一体化对成员国的经济社会生活产生了越来越直接的影响，成员国政府对国内经济的宏观调控能力有所降低；在这种趋势下，欧盟必须着手建立一些解决机制，对成员国的国内社会问题尤其是失业问题负起应负的责任来。其次，欧盟是在成员国普遍进行福利国家改革的背景下建成的，它必须继续从意识形态上充当“欧洲社会模式”的捍卫者；欧盟的建成标志着一体化进程已经超出了经济领域，用强化社会政策的手段树立自己“更加贴近公民”的形象，也是欧盟强化自身政治合法性的必要手段。 欧盟社会政策的法律基础 从历史上看，共同体的社会政策经历了一个历时四十几年的从“虚”到“实”的渐进式发展过程，这个过程完整地反映在共同体社会政策法律基础的嬗变过程中。共同体社会政策的主要法律基础是《建立欧洲共同体条约》（即《罗马条约》）、1986年的《单一欧洲法令》和1992年的《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》，以下简称《马约》，1997年签署的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）将《马约》的《社会政策议定书》纳入了条约正文，从而使欧盟阶段共同体的社会政策获得了完整的法律基础。 （一）欧盟社会政策的适用范围 从法律基础方面看，在1957年签署的《罗马条约》中，共同体社会政策的目标被一般性地表述为“促进工人工作条件与生活水平的改善（注：戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，142页。）”；在适用范围方面，共同体在成员国社会政策的就业、社会保障和劳工标准三个方面承担义务；其中劳工标准指的是劳动条件和劳资关系，主要包括：劳动法与工作条件、初级与高级职业培训、职业事故与疾病的预防、职业卫生、结社权及雇主与工人间的集体谈判（注：戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第142页。）。如果仅从政策目标上看，似乎共同体社会政策从开始就已经相当完整；但实际上由于没有明确共同体在上述领域中发挥作用的具体范围，所以这项政策其实是比较“虚”的。1986年签署的《单一欧洲法令》明确了共同体社会政策的适用范围，强调共同体对“改善工作环境”以及“发展欧洲一级的劳资对话”负有责任（注：注：戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，，第366—367页。）。这就使共同体在劳工标准方面承担了更加明确的义务，使其社会政策进一步落实下来。 欧盟在共同体社会政策的适用范围方面实现了彻底的具体化，从而取得了突破性的进展。在经过阿约修改的联盟条约中，有关共同体社会政策目标的表述被明确化为：“促进就业、生活与工作条件的改善、适当的社会保护、管理者与劳动者的对话，为实现持久的高就业以及与劳动力市场上的排除进行的斗争而发展人力资源”（注：参见《Protocol on Social Policy》第1款，载欧共体委员会编《Social Europe》1993年第2期，第88页；文中“劳动力市场上的排除”指得是长期失业现象。），这就比罗马条约中的原则性表述前进了一大步。与此同时，阿约还特别决定在罗马条约中增补有关就业的一章，确立了共同体就业政策的基本框架，进一步明确了欧盟在成员国的就业、社会保护和劳资对话等社会政策领域中的责任。显然，责任的明确意味着权力的明确；欧盟阶段的共同体社会政策通过对政策目标和适用范围的具体化提高了自己的地位。 （二）欧盟社会政策的执行手段 在执行手段方面，欧盟从法律上获得了社会政策方面前所未有的决策权，极大地增强了共同体社会政策的“超国家性”，实现了突破性的进展。在1957年的罗马条约中，共同体在社会领域中的主要责任是“促进成员国间在社会领域中紧密合作”，执委会可以就特定的社会政策问题“进行研究，发表意见和安排磋商”；同时决定建立旨在促进就业和劳动力流动的欧洲社会基金（注：戴炳然译：前引书，第143页。）。显然，在这个阶段，除去对促进就业和人员流动的社会保险事务作出的一些安排之外，共同体的社会政策从总体上看是软弱无力的。《单一欧洲法令》在共同体社会政策的执行手段方面取得了一些进展，法令规定在“改善工作环境”方面，理事会可以“以特定多数议决和以指令的方式”，逐步制定出这方面在共同体范围内适用的“最低要求”（注：戴炳然译：前引书，第366—367页。）。这标志着共同体在社会政策领域开始具有了一些超国家的权力，成为社会政策领域中一个重要的行为者。 从经过阿约修改的联盟条约中看，欧盟在共同体社会政策的决策机制中扩大了多数表决制的适用范围，从而在社会政策领域中强化了欧盟的超国家权力。 （三）欧盟全面落实了《社会宪章》对共同体公民社会权利的界定 从法理方面看，任何社会政策体系的基础都是关于公民社会权利的界定，在这方面，共同体的社会政策也不例外。实际上，签署于1961年的《社会宪章》就已经对共同体公民的基本社会权利进行了完整的界定，在此后的40年间，共同体在这方面所做的工作其实就是将其不断地落实到法律中去。1989年，《社会宪章》的基本内容被移入《工人基本社会权利宪章》。修正后的社会宪章全面包括了公民的基本社会权利；但是它只是一种原则性的框架，只说明共同体希望在上述领域中发挥作用，却并没有规定这种作用的方式与具体范围。更加重要的是，在纳入共同体的法律框架之前，《社会宪章》只是一种意向性的约定，在实践中没有约束力。
