《中华人民共和国行政监察法》（1997年5月9日八届全国人大常委会第25次会议通过。以下简称《行政监察法》）颁布实施以来，对于规范并加强我国行政监察工作发挥了重要作用。但是在实践中，也反映出一些立法方面的问题。为进一步完善我国行政监察法律制度，更好地发挥行政监察职能作用，有必要对这些问题进行深入研究，有针对性地提出完善思路。 一、《行政监察法》中存在的几个问题 《行政监察法》中存在的问题归纳起来大致有以下几个方面： （一）有的规定与实际情况不符 1.关于行政监察机关的规定。 《行政监察法》关于我国行政监察机关的规定，未能真实反映我国行政监察机关与党的纪律检查机关合署的实际情况。行政监察机关与党的纪律检查机关合署以后，实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称，独立的行政监察机关并不存在。实际情况与法律规定的主要差异是：性质上，行政监察机关并不单纯是行政机关，而是党政机关；隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中纪委常委会负责，地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责，监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责，而直接向纪委常委会或分管常委负责；领导权限上，行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导，只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作，对由其他常委分管的行政监察工作不便过问；领导作用上，监察部和地方各级监察机关自从合署以来从未在本系统召开过全国或地方的专门会议对行政监察工作进行部署，《行政监察法》关于“国务院监察机关主管全国的监察工作”的规定未能真正落到实处；地方监察机关与地方党委、政府的关系上，行政监察工作已由地方党委直接领导，地方政府不再领导。 2.关于行政监察职能的规定。 根据《行政监察法》的规定，行政监察机关的职能可以简单概括为：保护政令畅通、维护行政纪律。《行政监察法》同时规定了与之相适应的行政纪律处分权限和监察手段。目前监察机关承担的查办违法犯罪大要案的任务，与《行政监察法》规定的行政监察机关的法定职能不相协调，甚至一定程度上影响了法定职能以及由法定职能决定的具体监察权的行使。如该法第二十三条关于监察建议权中，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、批示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，基本没有得到执行。《行政监察法》规定的与法定职能相联系的监察手段，也令监察机关很难完成查办违法犯罪大要案的任务。 3.关于监察人员身份的规定。 根据我国《宪法》和《国务院组织法》的规定，监察部属于国家行政机关，监察部部长是国务院组成人员。根据《国家公务员暂行条例》的规定，各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员为公务员。由此可以明确，监察人员应为公务员。然而现实中监察人员却定为党务工作者，比照公务员进行管理。纪检监察机关一套人马、两块牌子，纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与监察两项不同性质的职能，混淆了纪检与监察主体的界限。使得一部分非党员监察人员可以履行纪检职能，一部分非行政监察职务的专职纪检人员也可以履行监察职能。监察机关和监察人员构成监察主体，监察主体是《行政监察法》的基础内容，这个内容与实际的脱节，导致监察主体不明。 （二）有的规定不够明确 1.关于监察对象。 按照《行政监察法》第二条的规定，监察对象为：“国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员”。其中“国家行政机关任命的其他人员”由于单位性质和人员职业差别较大，各地任命范围很不统一，操作起来难以规范。 2.关于派出机构。 《行政监察法》第八条规定：“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”“监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作。”规定中有两个问题有待于进一步明确：一是派出机构的法律地位。即派出机构属何种性质的机构，与委派它的监察机关形成何种关系，是授权还是委托，派出机构以本机关的名义行使职权并承担法律责任，还是以委派它的机关的名义行使职权并承担法律责任？二是派出机构的职责权限范围。它享有委派它的监察机关的全部职责权限还是部分职责权限，例如派出机构是否享有监察机关的受理申诉权限？此外，关于地区行署行政监察部门的法律地位，属于监察机关还是派出机构？均有待于作出明确规定。 3.关于监察人员。 《行政监察法》第十一条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”由于缺乏必要的程序性规定，事实上，这一规定至今在大部分地区或单位没有得到执行，或者执行起来很大程度上取决于党委书记个人的开明程度，由书记一个人说了算。这里应当明确的地方至少有三点：一是谁来提请上一级监察机关同意，是由党委组织部门，还是政府人事部门，亦或是纪检监察机关？二是由谁做出同意的决定，是由纪委常委会，还是监察机关负责人办公会，或者上级纪检监察机关？三是如果未经上一级监察机关同意做出了任命或免职的决定，由谁来认定并宣布此项任免事项无效？
