试论行政机关公开公共信息的理论基础

      中图分类号：D922.1

      文献标识码：A

      文章编号：1008-6951(2001)02-0019-07

      从宪法角度而言，一方面国家机关基于对公共事务的管理和对公共利益的维护，有取得、占有、分配和掌管公共信息的权力；另一方面国家机关基于服务和维护公共利益的需要，又有公开公共信息的义务。同时，信息权又是公民的一项基本权利和“一项重要的民主自由权利，是公民诸多民主自由权利的核心”，（注：蒋碧昆、鲁志坤.初析公民的了解权[A].宪法与国家机构改革[C].电子科技大学出版社，1999.489.）公开公共信息是公民行使信息权的主要内容和法治行政的基本要求。随着民主宪政的发展和公民对公共信息的客观现实需要，公民要求直接参与国家事务管理意识日益加强，世界各国越来越重视对公民信息权的保护，主要表现为越来越多的国家以立法的形式规定了国家机关负有公开公共信息的义务；各国有关信息公开方面的法律制度也愈加健全和完善。如日本于1999年5月14日公布了《信息公开法》。在这种国际大潮流的影响下，在依法治国目标的推动下，近一两年来，在我国，要求国家机关公开公共信息的呼声越来越高。为此，不少国家机关制定了一些有关公开公共信息的具体办法，并进行了各种尝试。与立法机关、司法机关相比，行政机关的特殊性决定了国家机关公开公共信息主要是指行政机关公开公共信息。但是，从宪法、行政法角度，对行政机关公开公共信息进行系统研究的，还不多见，而且长期以来，我们比较偏重保护行政机关占有、掌管公共信息权力，而忽视了对行政机关公开公共信息义务的分析和研究。因此，在当代中国，从宪法、行政法角度着手研究行政机关公开公共信息的理论基础，显得尤为重要。这对于实现人民主权原则，促进公民直接参与国家行政事务的管理，保障公民行使当家作主的权利；健全和完善公民对行政机关及其工作人员的监督制度，治理腐败，加强廉政建设；改善行政管理，提高行政效能；促进社会的公正和公平，推动依法治国的进程等都具有十分重要的意义。

      一、行政机关公共信息的概念

      行政机关公共信息，简称行政公共信息，是指行政机关所掌管的公共信息。行政公共消息与行政信息的关系非常密切。行政信息是指“反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情报。”“行政信息涉及的范围，可以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动为其限定。”（注：夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998.204-205.）有些行政法学教材中也提到了“行政信息”（注：姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学、高等教育出版社，1999.52.）一词，但并未界定它的含义。从信息的范围上看，行政信息的范围要广于行政公共消息的范围，表现为行政信息既包括行政公共消息，又包括行政系统内部的信息及行政机关与其工作人员之间的信息。另一方面行政公共信息比较侧重静态的意义，而行政信息比较侧重动态的意义。正确理解和掌握行政公共消息的概念，需要注意以下几个问题：

      1.并非行政机关的所有信息都是行政公共消息，只有行政机关在从事公务活动中形成的信息才是行政公共消息。“公务是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。因此，公务是行政主体的一种活动，这种活动的特点是满足公共利益的需要。”（注：王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1991.480.）因为行政机关从事一切公务活动，都要通过行政机关工作人员的具体活动来实现，所以行政公共消息又往往表现为行政机关工作人员的具体活动，但这种活动必须是从事公务的活动。由于行政机关工作人员具有多重身份，所以需要我们根据行政机关工作人员的不同身份，来分辨他们在从事具体活动中所形成的信息的性质。

      2.行政机关从事公务活动，实施行政管理的方式一般有两种：一是抽象行为方式如行政机关制定规章及其他规范性文件的方式。目前这种方式一般不需要行政管理相对人的直接参与，行政机关就能主动完成；二是具体行为方式。这种方式又有两条实现途径，即通过行政机关的主动行为（如税务机关的征税行为）和行政机关的被动行为（如向工商行政管理机关申请颁发营业执照的行为）来实现。主动行为是行政机关依职权主动作出的行为，又称为行政机关的依职权行为或行政机关的积极行为；被动行为是行政机关依行政管理相对人的申请而作的行为，又称为行政机关的消极行为或依申请行为。

      3.对于具体行为方式，无论是行政机关的主动行为还是行政机关的被动行为，都离不开行政管理相对人的参与，这种参与包括行政管理相对人的主动参与和被动参与。行政管理相对人的参与，意味着行政管理相对人要配合行政机关的工作。这种配合，无论是对于行政机关还是对于行政管理相对人，都是必须的也是必要的；这种配合又是一个连续的过程，贯穿行政机关实施行政管理的整个过程。对于抽象行为方式，随着公民直接参与国家各项事务管理愿望的日益增强，也愈加需要相对人的直接参与。

      4.行政管理相对人参与和配合的过程，也是信息相互交流的过程。在这种信息交流的过程中，有可能发生信息性质的变化。比如，公民甲将公民乙打成轻微伤告到某派出所，甲与乙如实向派出所陈述整个案件事实的信息；公司丙向工商机关申请颁发营业执照，丙如实向该机关陈述有关事实的信息。这些信息在行政管理相对人向行政机关陈述前，依法都属于相对人的私有信息，应当受到法律的保护。但是，这些信息一旦与行政机关的公务活动联系起来，成为行政机关管理活动的一部分，就由原来的私有信息转变为行政公共信息。又比如公民直接参与行政立法的活动是所提供的个人建议，在未被行政机关采纳前，这些建议属于公民的私有信息，一旦被行政机关所采纳，这些私有信息就会成为行政公共消息的一部分。正是基于此，行政机关在公开公共信息时，必须对其公开公共信息的范围加以必要的限制，不得损害国家秘密、个人隐私和商业秘密。