近年来，一些地方的政府或两院的工作报告被人大或其常委会否决，也有相当一部分报告经反复做工作后始得以通过，或以较低的比例通过。一向被讥为“举手代表”的人大代表的参政议政能力与责任感正在提高，对一府两院的监督力度正在加强，这是我国法治和宪政建设中的大事、好事。但是细细品味，事情并不那么简单，它提出了一系列法理问题和宪政问题，值得我们认真研究。下面就从几个具体事例说起。 事例1：1998年4月24日，武汉市十届人大常委会第三次会议在审议市政府提交的《关于武汉市再就业工程实施情况的报告》时，常委会组成人员对这份1.3万余字的报告表现出明显的不满意。市人大常委会最终决定：通知市政府，重新研究再就业工作，并于5月底以前将报告修改好，再向市人大报告。蒋碧昆教授认为，依法治国是写进十五大报告的，所以依法监督要搞真的，要硬碰硬。李静堂等教授认为，人大就是要敢于行使罢免权、撤销权和否决权，这三权如果行使不好，监督就难以落实。（注：参见《虽是头一遭 却是平常事》，《文汇报》1998年5月11日第8版。） 事例2：2000年4月13日结束的沈阳市第十二届人大常委会第十五次会议上，《沈阳市政府关于贯彻城市规划法执法检查整改情况的报告》经沈阳市人大常委会组成人员的审议未获通过。沈阳市人大常委会组成人员认为，沈阳市政府有关部门在查处违法案件过程中做了不少工作，取得了一定的成绩。但《沈阳市政府关于贯彻城市规划法执行检查整改情况的报告》对一些关键性问题未做明确答复，政府在落实人大常委会城市规划法执法意见上还存在较大差距。这是本届沈阳市人大常委会首次不予通过沈阳市政府的报告。（注：参见《沈阳市政府一项报告未获通过》，《法制日报》2000年4月14日第1版。） 事例3：2000年4月，青海省共和县十一届人大三次会议作出了不予通过法院工作报告并授权常委会会议继续审议的决议。6月29日县法院再次向县十一届人大常委会第十五次会议作了详实的工作报告，客观地摆出了问题和不足，反映了法院工作的全貌，提出了今后努力的方向。经过常委会全体会议的认真审议，县人大常委会会议根据授权，批准了县法院的工作报告。（注：参见《青海人大否决法院工作报告》，http:zgrdxw.peopledaily.com.cn/gb/paper/4/class000600002/hw234799.htm） 事例4：2000年2月沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议对《沈阳市中级人民法院工作报告》进行了审议，经表决未获通过。大会主席团一致意见：由沈阳市人民代表大会常务委员会继续审议，并将审议结果向沈阳市第十二届人民代表大会第五次会议报告。许崇德教授说：“这表明人大在逐渐成为真正的权力机关”。“人大代表不满意是人民不满意。人大代表就应该替选他的老百姓表达意见。”（注：参见《沈阳市人大不通过案：吹皱一池春水》，《中国青年报》2001年2月16日第7版。） 一、关于“一府两院”工作报告制度的合宪性质疑 日常生活中人们习惯于笼统地说，“一府两院”向人大负责并报告工作是宪法规定的。实际上，仔细查对宪法，这个说法并不准确。关于政府向人大报告工作的规定是有充分的宪法依据的。我国1954年《宪法》以来的各部宪法都有明确规定。1954年《宪法》第52条规定国务院对全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，第66条规定地方各级人民委员会都对本级人民代表大会负责并报告工作。1975年《宪法》第19条与1954年《宪法》第52条规定相近，第22条第3款规定地方各级革命委员会都对本级人民代表大会负责并报告工作。1978年《宪法》第30条与1954年《宪法》第52条类似，第37条规定与1975年《宪法》第22条规定类似。1982年《宪法》第92条与1954年《宪法》第52条类似，第110条规定地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。可见，虽然具体情况不完全相同，但在政府向人大及其常委会负责并报告工作上保持了一以惯之的规定。 对法院和检察院的规定有所不同。1954年《宪法》第80条规定，最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。第84条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。1975年《宪法》第25条规定，各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。它对地方检察机关未作规定。1978年《宪法》第42条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。第43条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。1982年《宪法》第128条规定，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。第133条规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。宪法这两条均无“报告工作”的规定。可见1982年的宪法规定明显不同于前几部宪法。宪法这两条均无“报告工作”的规定。宪法规定两院必须向人大及其常委会报告工作是前几部宪法的共性，现行宪法不再规定要求两院报告工作而只规定“负责”。“负责”和“负责并报告工作”显然有差别。如同《宪法》第94条规定的中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，也没有规定报告工作。
