行政征用制度是指行政主体出于公共利益目的，依据法律之规定，以强制的方式取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务，并给予合理经济补偿的制度。但我国至今尚未有一部对行政征用制度作出统一规定的法律，学术界在这方面研究也较为薄弱。 一、各国行政征用制度概述 行政征用是各国政府所普遍采用的行为，并各自有着不同的行为制度，其称谓和含义也并不一致。法国将其分为公用征收和公用征调。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。（注：王名扬：《法国行政法》，第365页。）公用征调指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权或劳务的常用方式。公用征调与公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权；对于动产，它可以取得所有权和使用权。（注：同上书，第405页。）法国的公用征收适用1977年的公用征收法典。该法典规定了公用征收的主体、对象、目的以及严格的行为程序。公用征收程序是其中最为重要的部分，分为两个阶段即行政阶段和司法阶段。行政阶段包括四个程序：(1)事前调查；(2)批准公用目的；(3)具体位置的调查；(4)可以转让决定。可以转让决定是公用征收程序在行政阶段的最后行为，以后的公用征收程序便进入司法阶段。这一阶段主要是所有权的移转和公用补偿金的确定，由普通法院管辖。经过行政和司法两个阶段后，一个征收行为方能完成。公用征调制度因行为种类不同而受不同法律调整，其程序由决定、执行和事后补偿构成。如果对公用征调行为的合法性质疑或对该行为提出损害赔偿请求，可通过诉讼手段解决。（注：同上书，第374页-410页。）与法国不同，日本将行政征用称为公用收用。它是指为供特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。进行公用收用必须基于法令根据，主要包括《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》、《都市计划法》第69条、《住宅地区改良法》等。它们规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。公用收用行为主要经过事业准备、事业认定、调查报告的制作、收用委员会裁决的步骤完成。如对收用委员会的裁决（与损失补偿有关的除外）不服，可以提出不服申诉，对补偿不服可提起诉讼。（注：杨建顺：《日本行政法通论》，第471页-474页。）在英美法系国家，也有关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”。美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。英国的宪法性文件《紧急状态法》则规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物”。 我国关于行政征用的规定最早可见于民主革命时期解放区的政策条例。如1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》规定：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，……，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”建国以后，国家也相继制订了一些条例、办法对行政征用作出现定。1982年宪法第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这条规定构成了我国政府行政征用的权力基础，成为行政征用行为立法的根据。目前，我国的行政征用制度主要体现在以下法律、法规中：(1)、《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并在第5章中规定了征用的具体制度。(2)《中华人民共和国外资企业法》第5条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿”。《中华人民共和国中外合资经营企业法》也有类似的规定。(3)、《中华人民共和国国家安全法》第9条第2款规定：“国家安全机关为了维护国家安全需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用……”。《中华人民共和国戒严法》也有类似规定。以上法律、法规是我国行政主体实施征用行为的主要依据，在实践中发挥了一定作用。笔者认为，这种以单行法律、法规规定行政征用制度的做法局限性大，不可能建立一个完整的行政征用制度以适应现实生活的需要。要建立一套应用性强且相对稳定的制度，必须从理论上对行政征用制度进行充实和完善，那么对行政征用行为作一个准确的界定是最基础的工作。 二、行政征用行为的界定 在我国对行政征用的定义和特征如何界定呢？目前，学术界对行政征用所作的定义主要有：(1)我国的行政征用是指行政主体为公共利益目的，根据法律的规定，以强制的方式取得相对人财产所有权或使用权，并给予补偿的一种具体行政行为。（注：侯勇：《行政征用行为研究》，《人民法院报（京）》，2000,5,6。）(2)行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。（注：刘东生：《行政征用制度初探》，《行政法学研究》，2000年第2期。）(3)认为行政征用是行政征收行为的一类，与行政收费、行政征调行为并列。它是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财物的单方行为。这里的财产既包括不动产又包括动产。（注：杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，第280页—282页。）笔者以为，上述定义均存在一些不足之处。第(1)、(2)两种观点对行政征用行为的对象定义范围较窄，未能明确行政征用行为对象的广泛性。从目前我国立法来看，行政征用的对象包括不动产如土地、动产如运输工具，同时还包括劳务。所以，这两种观点存在定义范围较窄的缺陷。第(3)种观点将行政征用归入行政征收，并将行政征收分为行政征用、行政收费和行政征调三种，其中行政收费包括税收和其他行政收费即我们通常所认为的行政征收行为，这种划分亦有不妥。行政征用和行政征收行为，即税收及行政收费有很大区别：首先，行为目的不同。行政征收是满足国家机器运转支出或费用的最主要手段。国家通过税收来满足一般支出或费用，利用针对个别人的特别收入即行政收费来满足特别支出，可以说行政征收的目的主要为了补充国家机器的支出或费用。（注：应松年主编：《行政法学新论》，第325页。）行政征用的目的比行政征收要广，一般来说公共利益的需要均可构成其目的。其次，两种行为相对人不同。行政征收尤其是税收所针对的均是负有法定缴纳义务的人；行政征用针对的是一些本不负有缴纳义务的人，他们只是在特殊情况下，由于行政主体的行政征用行为而承担特定义务。第三，行为对象不同。行政征收的对象往往是金钱，而行政征用的对象不仅包括财物也包括劳务。另外，行政征收导致对象所有权的转移，行政征用则有时导致对象所有权的转移，有时导致对象使用权的转移。第四，行政征收是无偿的，而行政征用必须给予相对方一定补偿。所以，行政征用不应与行政征收（税收和行政收费）合并在一起。
