[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1001-7623(2001)02-0039-05 我国是一个统一的多民族的国家。实行民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，也是党和国家正确解决我国民族问题的基本政策。民族区域自治制度，就是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在民族自治地方依法制定自治条例，是民族自治地方的自治机关行使自治权的最重要体现。我国实行民族区域自治的地方，共有省级自治区5个，地级自治州30个，县级自治县（旗）120个。到目前为止，我国已有的自治州和自治县（旗）基本上都制定了自治条例，只有5个自治区的自治条例至今尚未出台。 我国自从中国共产党十一届三中全会召开，进入社会主义民主和法制建设时期，至现在20年已经过去了，为什么我国5个自治区的自治条例却难以出台呢？对于制定各个自治区自治条例的问题，笔者意欲对起草和修改自治区自治条例草案的过程，各自治区自治条例未能及早出台的原因，以及具备何种条件自治区自治条例才能出台等问题，进行一些探讨，谈谈自己的看法。 回顾各自治区自治条例（草案）的起草和修改过程，先以内蒙古自治区为例。内蒙古自治区自治条例（草案），自1980年开始，历时13年，经内蒙古自治区五、六、七、八等4届人大常委会，先后起草并修改计21稿，到1993年形成自治条例纲要止，为22稿，可谓费时费工极大。 远在1980年6月，内蒙古自治区党委依据当时的宪法和地方组织法的规定，决定成立内蒙古自治区自治条例起草委员会，着手自治条例（草案）的调查研究和起草工作。到1982年2月，已先后形成自治条例（草案）第1稿至第5稿。 1984年民族区域自治法颁布实施后，内蒙古自治区自治条例起草委员会根据宪法和民族区域自治法的规定，在自治条例（草案）第5稿的基础上进行反复修改，于1985年5月将自治条例（草案）第13稿报自治区党委审定。到1987年11月，对自治条例（草案）再次进行修改，形成自治条例（草案）第17稿，即送审稿（修改稿），并派员赴京向全国人大和国务院有关部门汇报。在1989年第4季度，根据全国人大民委和法工委的审议意见，又对自治条例（草案）送审稿（修改稿）进行较大的修改，形成自治条例（草案）第21稿。 1993年5月至10月，内蒙古自治区八届人大常委会时，新成立了自治区自治条例起草工作领导小组，又着手修改自治条例（草案），形成自治条例纲要，即自治条例（草案）尚未最后成型的第22稿。此后，因种种原因使自治条例（草案）的修改工作被搁置下来，到目前仍未运作。 据笔者所知，全国5个自治区中，内蒙古自治区开始起草自治条例（草案）时间最早，起草和反复修改历时最长，先后形成的条例草案稿最多。其它4个自治区也大体如此，一般都经历了十几年时间，形成了十几稿到二十稿左右。但于1994年以后，修改工作也都停顿下来了。 我国5个自治区的自治条例未能及早出台，其主要原因有以下三个方面： 第一，各自治区自治条例属于综合性法规，内容涉及到方方面面，特别在规定自治权属于经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事，很难取得这些部委同意，做好这方面的协调工作难度极大。凡自治条例中规定的这些内容的条款，如果得不到有关部委认可，即使定下来了也行不通。所以这方面的协调工作不容易做通，就自然构成了自治条例不可能早日出台的最大难关。 各自治区自治条例不同于各自治州和自治县（旗）自治条例。自治州和自治县（旗）自治条例上下两方面涉及到的权益问题，都属于地方本身上下级之间的问题，这毕竟属于局部问题，影响面小，所以协调工作很容易做通，从而使这两级的自治条例都能很快出台，不会遇到大的阻碍。然而，自治区自治条例所规定的自治权的某些权益问题，就直接涉及到地方与国家，即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题，要请有关部委放权让利就不是一件容易的事。在这方面难以同国务院有关部委做好协调工作，除了直接涉及到权与利的事外，也涉及到立法方面的一个问题。1984年颁布实施的民族区域自治法，在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，把上级国家机关的帮助是作为权利的内涵作出规定的，即上级国家机关有权帮助或不帮助民族自治地方办些什么事，而不是作为上级国家机关的职责做出规定，这在法律规定的内涵上，特别是在执行该项法律的立足点上就大不一样。按前者的规定，是我有权帮助你或者不帮助你，而不是依照法律规定我有责任一定要为你做些什么事。基于民族区域自治法的这种非职责规定，以及国务院有关部委长期受指令性计划经济意识的影响，在认识上对依法适度放权让利问题一时扭不过弯来，所以造成了在自治区制定自治条例过程中难以协调和通融的不应有的局面，因此，不必要地拖搁了各自治区自治条例的出台。 制定自治区自治条例，在规定自治区自治机关自治权的具体内容方面，以内蒙古自治区为例，主要是在对外经济贸易、对外开放、财政金融等方面，涉及到上级国家机关，而需要同国务院有关部委进行协调，以取得他们对自治条例有关具体规定的认可。其具体内容如下：
