中图分类号D922.1 文献标识码A 文章编号1000-856X(2001)01-0060-05 党的十五大报告提出，要“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月15日的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为宪法条款加以确定。而依法行政作为依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的影响。 依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有法律授权，并依照法律的规定严格执法。依法治国及依法行政要求建立一套完善的行政法律制度。行政法律制度的构建对国家权力运作体系有着极其重要的意义。 在行政法律制度的构建过程中，首先要思考的问题是：如何构建行政法的框架？从行政过程来看，行政法必须具备三个方面的内容：一是行政组织法。行政权需要有载体，这一载体就是行使行政管理权的组织。从这个意义上说，行政法首先是管理管理者的法律。其中规定行政权的授予和行政机关的组织的法律就是行政组织法，它大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法三部分组成；二是行政行为法。行政权的行使表现为若干不同形态的行政行为。行政行为法是关于行政权的行使和运作的法律，包括行政立法、行政执法、行政司法等内容。这部分法律数量最多，内容最为庞杂，理论上的研究可以说在行政法领域内成就最大；三是行政监督法。行使行政权需要有监督，没有监督必然产生腐败。对行政权的行使和运作进行监督的法律，我们统称为行政监督法，它大致包括行政监察法、审计法、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。以上三个部分，构成了行政法的基本框架，也就是行政法的范围。中国行政法的创制轨迹，是以其中的行政诉讼法及其它监督法为起点的。 关于行政监督法的创制及存在的问题 有关行政监督的法律促进了行政法的迅速发展，行政监督法在行政法体系中的地位显得尤为重要。 行政监督是国家监督体系中最主要的组成部分之一，世界各国都有一套行政监督方面的法律制度。我国相应的制度也已经比较健全，关键是如何更充分地发挥这些制度的作用。在行政监督体系中，除了人民代表大会及其常务委员会对政府的监督以外，主要的还有行政系统内部的监督和司法机关的监督。 行政系统内部的监督，包括上级对下级的层级监督和行政系统内部的专门监督。层级监督的制度主要包括报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度等等。去年通过的《行政复议法》所建立的行政复议制度，可认为是层级监督的一种专门形式。这部法律大大拓宽了行政复议的范围，超过了原《行政复议条例》和《行政诉讼法》的规定，一切侵犯公民权益的具体行政行为，除行政机关作出的行政处分或其他人事处分决定外，都可以通过复议途径寻求救济。不仅如此，公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯其权益的具体行政行为所依据的规章以下的其他规范性文件不合法时，也可以一并提出审查申请。同时，在行政复议中，复议机关不仅可以对该具体行政行为的合法性进行审查，也可以对其合理性进行审查。新的《行政复议法》极大地促进了我国行政系统层级监督制度的发展。在专门监督方面，由审计机关和监察机关负责专职的监督工作。已制定的《审计法》和《行政监察法》为审计机关和监察机关的监督行为提供了法律依据，并构成了专门监督的法律制度。 行政诉讼和国家赔偿制度是司法监督的主要内容，它们是行政监督体系中最强有力的法律制度。行政诉讼俗称“民告官”，是通过法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查的制度。1989年4月4日，《行政诉讼法》提交人大会议通过，从此建立了独立于民事诉讼的具有中国特色的行政诉讼制度。由于它拥有一套严密的程序，因而在行政监督方面发挥了巨大的作用。行政案件已从每年几千件发展到1998年的近十万件。可以说，这项制度在我国民主与法制建设中的地位和作用不论给予多么高的评价也不为过。随着时间的推移，理论工作者与实务部门的同志对此的认识将愈加深刻。它一方面保护公民的合法权益，另一方面协调行政机关与公民的关系，并维护社会稳定。对行政机关来说，行政诉讼是从监察的角度促进依法行政的制度形成。行政诉讼法第一次确立了对具体行政行为合法与违法的审查，正是在它的推动下，行政机关依法行政的自觉性有了很大的提高，“依法行政”开始写入了政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。 尽管如此，经过十年的实践，我们也发现《行政诉讼法》存在许多问题，法律本身的预期意义与所产生的社会效果相比反差较大。1998年全国行政案件总数是九万二千多件，1999年是九万八千多件，对于一个有十几亿人口的大国来说，这个数字太少了。实践中，行政相对方不敢告、不愿告、“告也无用”、“民不与官斗”的观念仍在流行。究其原因，现有的立法保障仍然比较缺乏。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律法规，加强了对行政相对方合法权益的保障和对行政机关行政执法行为的约束，但仍显不足。最近，最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释总结了十几年来的实践经验，若能切实贯彻执行，将再一次大大推动行政诉讼制度向前发展。 作为行政监督制度的另一个重要组成部分，《国家赔偿法》也以监督行政机关的具体行政行为是否合法为主要任务。国家赔偿法建立的行政赔偿制度是行政诉讼制度的继续和发展。应该说，赔偿制度的建立，加强了对行政机关依法行政的监督力度，同时，它使行政行为法部分更加具体，也使行政行为更加丰富、行政组织更加完善。从实践情况来看。国家赔偿制度方面还存在较多问题，需要进一步的研究。这些问题主要有： 1.赔偿范围问题 关于国家赔偿和补偿的问题，尽量由国家承担责任的严格责任原则，甚至结果责任或危险责任的原则已成为世界各国为之努力的共同目标。然而，我国的国家赔偿法确立的是违法原则，这就大大地缩小了国家赔偿的范围。并且，在赔偿范围方面采取了列举主义，这对于公民的权益救济来说是不够充分的。这是国家赔偿和补偿领域面临的新课题。现行国家赔偿法所确立的违法责任原则，也不能说不符合我国现阶段的国情。但从给予公民更加充分的救济的角度出发，我们应对现行法有关违法责任的规定予以尽量宽泛的解释。从立法的角度，我们应该为从违法责任原则向无过失责任原则的转化而努力。只有这样，才能真正实现宪法规定的对公民权利和利益的充分救济，才能真正坚持和实施依法治国方略，最终实现法治国家的宏伟目标。
