街道办事处制度是一项具有中国特色的行政管理制度，同时也是一项重要的宪政制度。（注：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第3款规定街道办事处为市辖区、不设区的市的派出机关。）然而，法律制度的科学性要求和滞后性现状决定了街道办事处制度必须在适应中国社会发展的过程中不断完善成熟。改革开放以来，浙江、广东等沿海地区普遍出现了乡镇政府设立派出机构的现象，而余姚镇人民政府派出“街道办事处”这一现象格外引人关注。本文将以余姚镇“街道办事处”为研究模型，拟就这一现象的法律地位，社会功效、解决方法等问题作些探讨。 一、历史沿革 中国街道办事处最初的雏型是解放初期上海市区在原有的3-15保的区域范围内设立的区接管委员会的派出机构——接管专员办事处，1952年以后作为区人民政府派出机构性质的街道办事处在上海纷纷设立。1954年12月31日第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》。纵观历史，中国的街道办事处历经探索初创时期（1949年10月～1954年12月）、立法及发展时期（1954年底～1966年5月）、十年动乱时期（1966年6月～1976年9月）、恢复振兴时期（1976年10月至今）这四个阶段的发展，（注：参见奚从清、沈赓方主编《城市社区服务》，浙江大学出版社，1989年9月版，第204页至第208页。）在全国历史大环境下，余姚镇“街道办事处”也大致经过了以下三个历史时期的发展。 1.建镇初期至60年代末的探索过渡时期。 这一时期，余姚镇从建立居委会后的管理实际出发先设立了居民点，后又划分为4个片，随后又依次经过了设立生产大队、管理区来间接指导居委会性质的组织的发展阶段，最后又实行镇政府直接管理的模式。这些“居民点”、“片”、“生产大队”、（注：此处“生产大队”特指余姚镇设置的用来管理由原先的居委会（52年3月～59年2月）改称的“居民小队”的机构。）“管理区”是余姚镇“街道办事处”的雏型。 2.70年代的初创时期。这一时期，为适应知青工作、治保工作，尤其是安置社会闲散劳动力工作的实际需要，出于便利管理、有利于工作效率的提高和解决镇内“居街战线”女干部工作岗位的目的，借鉴当时上海等大城市街道工作的管理模式，于1970年6月13日建立了红卫街道，随后于同年依次建立东方、东风街道，次年又建立红光街道，并于1971年在各街道成立革命委员会作为领导街道工作的机构。1977年撤销各街道革命委员会。1979年，按地域方位依次更名为西北街道、东南街道、东北街道和西南街道。（注：参见《余姚镇志》第46页、47页。） 3.80年代以后的发展完善时期。1988年7月30日，余姚镇人民政府根据余姚镇当时城市进程的具体发展情况增设了联盟桥街道办事处，并建立相应的党组织办事机构。1992年4月，浙江省调整县市以下行政区划，撤销区公所，扩大建制镇区域范围，适当并乡，当时，余姚镇四邻的丰南乡、城南乡、城北乡、丰北乡和双河乡并入该镇。根据余姚镇撤扩并以后的实际情况，为便于加强行政领导和管理，余姚市人民政府于是年5月29日批复同意设立城南等6个农村办事处，东南街道等5个城区办事处，“作为余姚镇人民政府的派出机构”。1997年余姚镇新成立了6个居委会，为进一步理顺关系，使各项工作的开展纳入正轨，余姚镇政府又于1998年5月6日向市政府请示建立长安街道办事。 余姚镇作为全国较早撤县设市的余姚市的市府所在地的镇，为适应当地城市化进程的实际需要，树立管理和服务城区居民社区生活的新型镇政府形象而作出了探索和努力，然而其美好的初衷和现行的管理模式的背后还存在着一些有待深入研究的、涉及宪法学、行政管理学、行政法学等学科的理论问题。 二、余姚镇“街道办事处”的法律地位 在余姚镇“街道办事处”具有行政管理层面上诸多合理性的同时，也不可避免地产生了宪法意义上的合法性问题的争论。现行地方组织法第59条第三款规定了地方各级人民政府的派出机构的设立问题，从立法技术上分析，该条属列举式的规定，三款依次列举了省、自治区；县、自治县；市辖区、不设区的市三类人民政府派出机关的名称和设立程序。对于乡（镇）人民政府是否可设立派出机关、其名称以及设立程序并未在该条中明文规定，至今也无其它相应的具有可补充或修改该条款内容的法律出台。因此，笔者认为，现在我国设立乡（镇）人民政府的派出机关是没有明确法律（广义）依据的，并且“街道办事处”应作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关的专用法律名称，它在涵义上有专门指代，在使用上应严格限制。 有观点认为余姚镇“街道办事处”其法律性质为余姚镇人民政府的“职能部门”、“派出机构”而非“派出机关”。在法律实务中也有将“职能部门”称为“工作部门”的，其实这是一类事物的两种不同称法，按宪法学界较为公认的看法，地方各级人民政府根据工作需要和精简原则，可设立分别管理各种业务的工作部门，这些工作部门为厅、局、委员会、办公室、科等，但乡、镇政府不设工作部门，可设一些工作人员。（注：参见蒋碧昆主编《宪法学》，中国政法大学出版社，1994年2月版，第285页。）“派出机构”与“派出机关”是根据派出的主体的性质而言，并非根据被派出主体本身而分类。政府职能部门的派出机构为该职能部门的“派出机构”，如公安局的“派出机构”派出所，一级政权的政府的派出机构为该人民政府的“派出机关”，如行政公署、区公所和街道办事处。“派出机构”往往在一定的地域范围内行使某一类业务的行政管理权，而“派出机关”往往在一定辖区内行使综合的部分的政府行政管理权。如果我们实事求是地研究余姚镇“街道办事处”的种种现象会发现它包含以下两个主要特征：其一，它的派出主体是余姚镇人民政府，即其权力来源于镇政府的授权；其二，它已部分行使了镇政府的管理职权，并形成职能构成的综合性。故余姚镇“街道办事处”并非现行法律意义上的“职能部门”、“派出机构”。
