论行政程序法上的行政公开原则

      [中图分类号]D912.1　[文献标识码]A　[文章编号]1008-942X(2000)06-0100-07

      一、行政公开的蕴意

      行政公开是行政主体在行使行政职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及其社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开行政相对人可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过行政公开，监督行政主体依法行使行政权力。行政公开是现代民主理论和基本人权理论发达的结果，它是行政主体的法定职责，同时也是行政相对人的权利。行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约，具有程序法律意义。

      行政公开具有如下法律特征：

      1.过程性　行政公开的过程性体现在行政公开原则始终贯彻于行政权行使的全过程。只要行政权的行使影响了行政相对人的合法权益，就必须向行政相对人公开相关事项和资讯，除非法律作出了相反的规定。行政公开的过程性决定了行政权的行使必然存在着若干个阶段，由于每个阶段的行政权行使具有不同的要求或内容，因此，行政公开的内容也会随之而发生变化。行政公开的过程性要求立法针对行政权行使的不同阶段，规定不同的行政公开内容、方式，从而尽可能实现行政公开原则的法律目的。

      2.有限性　行政公开的有限性是指与行政权有关的事项如法律有明确规定的，可以不列入行政公开的范围。行政不公开事项范围之所以存在，是因为行政公开不能以损害国家利益或者他人的利益为前提。“行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡。各种利益互相平衡是社会生活的重要基础。”[1]但是，行政不公开的事项必须由法律明规定，在某些事项是否可以公开的问题上，尽可能减少行政主体的自由裁量权，更不得由行政主体自行决定或者解释。因此，法律必须坚持行政事项公开是原则，不公开属于例外。

      3.参与性　行政公开的参与性体现在行政公开的过程本身又是一个行政相对人参与行政权行使的过程。没有行政相对人的积极参与，行政事项的公开就没有任何意义。行政公开原则为行政相对人参与行政权的行使过程提供了条件，也使行政相对人的参与权获得了有效的保障。因此，在法律价值意义上，我们可以说行政公开原则从根本上改变了现代行政法的发展主题，改变了行政主体行使行政权的模式，改变了行政相对人在行政法律关系中的被动、依附的法律地位。

      行政公开原则作为一项法律原则，既是作为一种行政洁治精神贯彻于整个行政程序的全过程，同时它又透过具体的法律条文溶化于每一个法律规范中，具有高屋建瓴的功能。在行政程序法中确立行政公开原则，具有如下法律意义：

      1.满足公民的参政议政意愿　在现代社会中，社会政治、经济和文化的发展与公民个人的自我价值的实现关系日趋密切。这种互为因果的密切性助长公民对影响社会政治、经济和文化发展的公共权力，尤其是行政权是否合法，正当地行使寄以更大的关注。我们可清楚地看到，所有国家在“从传统的农业社会向现代工业社会的变革中，社会经济发展必然导致公民政治参与要求的增加。”[2]而原有通过代议机关的参政议政方式显然已无法满足公民此时的需要。公民参政议政的基本目的是为了保护其个人利益或者其所代表的区域或者行业的利益，因为任何权利行使的背后都是利益的驱动。不承认这一点，我们就不是一个真正的唯物主义者，也不可能正确地理解现代社会中公民日益高涨的参政议政意愿。行政公开原则在行政程序法上的确立，为行政相对人参与行政权行使过程提供了一个正当理由。行政相对人可以在个人利益或者群体利益的支配下，介人行政权的行使过程，从而实现其参政议政的目的。

      2.预防控制行政权力的滥用　现代行政权的核心是自由裁量权。这是一个无可争辩的事实。“现代管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力。”[3]如何保证行政主体行使很“自由”的权力但又不违背合理、公正原则？这是现代行政法的一道难解之题。经验和理性的论证结果证明，在解决这个难题的方法上，行政实体法已无所作为，而行政程序法因其所特有的功能成了弥补行政实体法缺陷的最好选择。然而，行政程序法之所以具有预防控制行政权力滥用的功能，是因为它所贯彻的行政公开这一基本原则。正如王名扬先生所说：“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。”[1]例如由行政公开原则导出的行政行为说明理由制度，要求行政主体公开展示其进行自由裁量时所考虑的相关因素，从而接受社会公众的评判。这种评判对行政主体行使行政权起到了相当大的制约作用，从某种意义上说，它引导了行政权走向，规范了行政权的正当行使。

      3.提高行政行为的可接受性　行政权的实效是法律要求行政权实施所要达到的某种理想状态，是行政权的基本目的。经验告诉我们，行政权的实效更多的是取决于行政相对人的接受和社会的认可程度，而不是行政权背后隐藏的强大的国家强制力。国家强制力固然可以强制行政相对人和社会接受行政权的实施状态，但解决法律关系冲突的实效远不如行政相对人和社会在心服口服的情况下接受行政权。然而，要提高行政相对人和社会对行政权行使状态的可接受性程序，一个有效的方法是让行政相对人参与到行政权的行使过程中去，并提供一个了解行政权行使情况的便利条件。同时，行政主体也尽可能地将与行政权有关的事项通过一定的形式告知社会。行政公开原则可以确保上述思想化为现实。