一、教示界说 当以好讼闻名的西方人在法庭上唇枪舌剑时，中国公民仍来回奔波于向行政长官“讨个说法”。形成此差距的原因是，西方国家的这种传统形成于它们对司法的信任和对行政的不信任的历史过程中；而中国近现代史给予我们的启示是，司法与行政的腐化经常成为民众抱怨的内容，但即使在行政威信下滑的势态下，公民仍对行政寄予厚望。这固然不是理想公民的法律意识，但今天它确实让行政机关认识到：如何在行政程序中弥息可能产生的行政争议，已成为现代行政所面临的更为现实的问题。当教示制度成为行政程序“作茧自缚”的第一步，（注：参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。）同时成为拉近行政机关与公民间距离的有效步骤时，其独立存在的价值也随即凸现出来。 教示是指由行政机关就行政程序所涉事项，向行政参与人作出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。教示早在国外尤其是大陆法系国家立法上获得肯定。奥地利在1925年通过了包括《普通行政程序法》在内的四个有关行政程序的立法，对教示作了明确的规定。（注：为了使《普通行政程序法》得以较好的实施，1925年与《普通行政程序法》同时通过的还有《行政罚法》、《行政执行法》、《行政程序法施行法》，从而构成了奥地利严密的行政程序法体系。参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第12页。）它要求行政机关对于未有专业人士为代理人之当事人一般应以口头方式，指导其进行必要之行政程序并告知作为或不作为的直接法律效果。亦即，行政机关在行政程序中，负有法律教导的义务。（注：汤德宗：《行政程序》，翁岳生编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年版，第811、99页。）德国联邦《行政程序法》（1976年）规定，如果公民提出申请显然错误或者因为不知而没有提出申请，或者所作的声明或者请求明显错误，行政机关当及时告知参加人并且建议其改正。除此之外，行政机关在必要时应当告知参加人的权利义务。（注：参见德国联邦《行政程序法》第25条。）当我们将目光转向日本时，可以发现：德、奥两国对教示的理解略显宽泛，相比之下，日本行政程序上教示的涵义要窄得多。（注：日本《行政不服审查法》第57条规定：行政机关对基于法令得声明不服之书面处分（包括以书面确认之情形在内）应教示处分相对人得对该处分声明不服，与声明不服之行政机关与提起声明不服之期限。参见章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第128页。）值得一提的是，我国台湾地区新近出台的《行政程序法》中也体现了类似的精神，（注：该法96条第1项第六款规定行政处分以书面为之者应记载：“表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及受理机关，”被学者们认同为“救济途径之教示。”参见汤德宗：《行政程序法评析》，海峡两岸1999年9月行政法研讨会（西安）提交论文。）国内学者对教示的见解也有一定的分歧。有学者认为，教示是指“行政机关应当随时告知参与人的程序权利及有关规定，以确保参与人及时修正错误，正确参与行政程序。”（注：应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第324页。）也有学者认为，“教示是指行政主体在作出行政决定后，应当书面或者口头告知行政相对人不服行政决定时，应当在什么时候，向什么机关，以什么方式表示不服，从而获得救济的一种法律制度。”（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第127页。） 鉴于翻译或用语差异的原因，日本、我国台湾地区和大陆学者对于教示的这种狭义理解可在我国学理中的“告知”制度里找到相当的涵义，因此它不是真正意义上的教示。德、奥行政程序法中的规定具备教示制度的原始意义，但在规定该制度构成的同时，又把告知内容穿插其中，以致如今人们寻找到程序权利中受告知权的依据时，就不再深究下去，教示也因此被忽略或是被混同于告知。其实，教示是一项独立的程序制度，对它的单独考察更为我国行政实践所需。 （一）行政程序上的教示具有如下法律特征： 1.服务性。20世纪行政法的主题是服务行政理念的展开和不断发展。行政机关在行政过程中要确立服务行政的理念，对行政参与人尽到照顾、服务之职。教示是具体化了的服务性程序制度，它使行政机关在尊严本位的程序价值指引下，给予行政参与人程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。（注：尊严本位的程序价值是法律程序的过程价值之一，体现对人作为程序主体的尊重。参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第95页。） 2.过程性。教示贯穿于行政全过程。程序之始，教示的运用使行政参与人增强对行政机关及自己行为的预见性以便及时作出调整；程序之中，行政机关主动或就行政参与人咨询随机为行政参与人提供解释、说明，促使行政参与人对已成就的程序事实予以理解，并给予其它提醒服务；程序之末，通过教示提高行政参与人对行政行为的整体接受程度。 3.个别性。教示是具体行政行为过程中的教示，它与行政机关答复一般咨询的不同之处在于有个案存在。教示固然有密切行政机关与行政参与人关系的外部功能，但该制度设置的立意更重要的是为参与到具体行政行为程序中来的行政参与人提供辅导，而个案中行政参与人的范围是相对限定的。因此，所处程序的特定与教示对象的有限使教示制度具有鲜明的个别性特征。 4.灵活性。教示根据实际需要进行，在行政过程中穿针引线于各项阶段性的程序制度。因为各项制度本身又可成为教示的内容，所以与告知、说明理由这些强制性规定相比，教示的灵活运用使整个行政程序得到更为协调的内部环境。 （二）教示与相邻概念的区别 1.教示与告知 教示与告知是否等同？若两者意义重叠，有无再引入教示制度的必要？这是我们在作制度论证时不应回避的问题。从用语习惯上来说，告知侧重于信息的单向流动，教示则含有丰富的交流色彩。行政法学固然不是语言学，但是制度的设计仍需注意这方面的科学性。我国《行政处罚法》的有关规定标志着告知制度已渐趋成熟。（注：《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。）在此之前，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第35条中侧面点出了告知的必要性。（注：该试行意见第35条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。）就现在的通识而言，告知是以行政参与人行使权利需要和行政机关作出决定为前提的。也就是说，当行政机关引导程序进行到一定阶段，涉及到行政参与人法定权利实现或存在与之有利害攸关之事实与决定时，行政机关将这种权利、事实或决定告知行政参与人，以确保程序无瑕疵地继续推进。
