中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1009—2013（2000）03—0076—04 关于行政行为的分类问题近年来行政法学界研究颇多。不少分类标准和分类方式不仅有重要的理论意义，而且有重要的实践意义。如抽象行政行为与具体行政行为的分类标准就被《中华人民共和国行政诉讼法》采纳。一次行政行为与二次行政行为、原始行政行为与改变后的行政行为、内部行政行为与外部行政行为、职权行为与授权行为和委托的行为等等都在行政法治实践和行政法学理论中被广泛承认和运用。然而，有关行政法上的法律行为、准法律行为、事实行为以及它们之间的关系却没有引起应有的关注。笔者拟就行政法上的准法律行为予以探讨，以求教于同仁。 一、准法律行为在行政行为中的地位 行政行为可以有多种多样的分类标准，[1] 每一种分类标准都有利于从不同的角度对其考察。笔者认为，行政行为从其功能看主要是对社会发生作用。也就是说，行政行为的影响主要是改变甚至决定管理相对一方的权利义务关系。对相对一方的权益关系产生影响是行政行为的实质所在。但是，在复杂的、庞大的行政行为体系中各种行政行为对社会、管理相对一方当事人所产生影响的强弱程度是有所不同的，存在量上的变化。依此可以按行政行为对管理相对一方权益所产生的强弱程度对行政行为进行分类：对于管理相对人权益关系产生强烈或直接影响的行政行为可以称之为一级行政行为，它能够直接改变相对人的权利义务关系，产生直接的行政法效果，这类行为就是行政法上的法律行为。如行政命令、行政处罚、行政强制等等。有些行政行为对相对一方当事人的权益关系所产生的影响是极其间接的，它的作用范围主要在行政系统内部，如行政计划行为、行政公文处理行为、内部行政通报行为、行政预测行为等，这些行为在行政行为体系中处于第三级别，可以称之为三级行政行为。通常所说的行政法上的事实行为都属于此。二级行政行为是介于一级行政行为与三级行政行为之间的行政行为，它对相对人权益的影响弱于一级行为，如行政法上的确认行为、公证行为、受理行为、通知行为、认可行为等等。这类行为在行政法学理论上可以叫做准法律行为。[2]由此可见，准法律行为在行政行为体系中是二级行为。 事实上，在行政执法实践中，上述三类行政行为都是客观存在的，而且有明确的范围和界限。就法律行为和准法律行为而言，二者相辅相成，有时甚至难于割裂开来，一个法律行为的实施往往需要诸多准法律行为共同起作用。如行政机关在实施行政处罚时，必须有通知、受理、裁决等诸多准法律行为的作用。而这些准法律行为作为一个行为范畴看又是独立的、成体系的，甚至可以不依赖法律行为而存在。当然，准法律行为和法律行为的关系形态是多种多样的，在研究二者关系时不能绝对化。相比之下，事实行为与准法律行为的界限则是比较容易区分的。因为事实行为与相对人的权益关系极其间接，如很难看出行政公文处理行为与相对人的权益有多大关系。事实行为的最大特点是灵活性、内部效力性和与行政法关系的疏远性。而准法律行为往往基于一定的、具体的行政管理关系和行政法关系而产生，如没有管理相对人之间的权益争执就不可能有公证行为，没有相对人在行政法上的请求、申诉等行为就没有受理行为等等。事实行为和准法律行为的界限是不易混淆的。把二级行政行为叫准法律行为是有一定道理的，因为从三个级别的行为距离看，准法律行为离法律行为更近一些，而离事实行为则要远一些。或者说准法律或多或少具有一定的法律属性。尽管对当事人的权益关系产生的影响没有法律行为那样强烈，但其影响仍然是存在的。总之，准法律行为是行政行为的一种特殊形态，其特殊性不仅体现在行为属性上，而且也体现在行为效力上。 二、准法律行为的法律意义 （1）准法律行为对管理相对一方的法律意义。公民、 法人和其他社会组织如果认为行政机关的行政行为有违法或不当情形，便可以以行政复议或行政诉讼的手段要求救济，并最终通过行政机关的复议或人民法院的判决撤销或变更不当、甚至违法的行政行为。换言之，对于行政机关作出的牵涉到公民权益的行政行为，公民有两个方面的请求权：一是实体上的请求权，即从实体权利义务上要求改变原行政行为，保护自己的实体权利，要求审查行政机关行政行为的实体内容。行政复议和行政诉讼主要是保护管理相对一方在实体上的权利义务关系。二是程序上的请求权。通过这一权利，公民、法人可以要求行政机关或人民法院改变行政行为的程序部分，使行政行为依法定程序作出。对于行政法上的法律行为，公民、法人和其他社会组织既可以提出实体上的请求，也可以提出程序上的请求，就是说他们既有实体上的请求权，也有程序上的请求权。 而行政法上的准法律行为对于当事人来讲，仅有程序上的请求权，而没有实体上请求权。一方面是由于准法律行为往往附属于法律行为，另一方面是因为准法律行为很少直接涉及相对一方当事人在实体上的权利义务。如对于行政机关在对相对人实施行政处罚时的通知行为，公民、法人不能提出实体上的权利请求，只能就通知行为的操作过程提出请求。对于特殊的准法律行为相对人可以提出实体上的权益请求，但必须受一定条件的制约。如对于行政机关的公证行政行为相对一方当事人可以提出异议，以保护自己的实体权利，但这仅限于公证行为所涉及的权利，且只能在公证决定书作出之前提出，而不可待公证书作出后再行救济。 （2）准法律行为对于行政诉讼制度的法律意义。 行政诉讼制度的核心问题是对行政行为进行司法审查。所谓司法审查就是由作为行政系统之外的人民法院根据司法程序对行政机关行政行为的合法与否进行审查，并作出维持、变更或撤销的裁判。司法审查的实质是通过司法系统对行政权进行有效约束。而在法律形式上则是对行政机关行政行为的合法性进行判断。那么，什么样的行政行为可以进行司法审查，什么样的行政行为不可以进行司法审查就成了司法审查制度的一个重要问题。我国行政诉讼法只认可了人民法院有限的司法审查权，即仅允许一部分行政行为进入司法程序，而相当一部分行政行为是不能如此的，如行政机关的抽象行政行为、行政机关的内部行为、国防外交等重要的国家行为都不能列入司法审查的程序。笔者认为，行政法上的准法律行为是不能进行司法审查的。也就是说，此类具体行政行为，相对一方当事人不能够提起行政诉讼。其中缘由显而易见，一则准法律行为牵涉到实体性权利义务相当少，而行政诉讼主要是解决实体上的权利义务问题的。二则准法律行为与法律行为相比呈现出很强的柔性，即这种行为在法律关系中的单方问题不那么强烈，如行政机关的行政确认行为往往是在多方互相协商下对有争议的权益关系作出认可的。显然，准法律行为在作出之前就经过了某种公平协商阶段，它的纠纷属性没有法律行为突出，所以《中华人民共和国行政诉讼法》在列举可以起诉的诸种具体行政行为时，并没有将确认、公证、受理、通知等准法律行为列举出来。应当指出，准法律行为的不可起诉性并不妨碍人民法院在对法律性行政行为进行司法审查时，从程序上审查附属的准法律行为。
