行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。同其他许多事物一样，行政指导行为也具有二重性：从积极方面看，它与一些基本的人文精神因素和正确的社会价值取向是相通相容的；从负面看，其某些消极作用或者说合法性危机因素又会造成某些人文精神的背离和价值取向的扭曲。作为现代行政实务中的重大现象，行政指导行为正是在这种矛盾运动中存在和发展的。因此，在实施依法治国方略和贯彻行政法治原则的进程中，需要进一步从法哲学的角度认识行政指导行为，以助于更加科学合理地实施行政指导行为，促使其消极方面向积极方面转化，实现行政指导行为的法治化。 针对关于行政指导行为的性质、价值和作用等方面存在的某些争论，近年来有学者提出，行政指导体现出丰富的“平衡”内涵（此处是指我国行政法基础理论之一的“平衡论”所讨论的平衡概念——引者注），是对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同。（注：参见包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛（第1卷）》，法律出版社1998年版，第275页。）从行政指导行为的基本内蕴和现实作用来看，此观点是有道理的。为进一步深化对行政指导的存在价值及其特殊作用的认识，有利于更符合客观要求地去积极实施行政指导行为，以更好地达成行政目的，笔者在与行政指导有关的诸多法哲学范畴中选取自由、道德、利益、效率、秩序、责任等六个比较基本的范畴，对其与行政指导行为的关系加以简要讨论，意在从法律价值判断的角度来看行政指导行为的特殊意义和作用。需要指出，这些范畴并不单属于某个法学流派所专有，而是现代法治社会中比较普遍的价值追求和行为准则。 按庞德的说法，人们发现法律价值的方法主要有三种，即观念的方法、理性的方法和经验的方法，而现代社会中的人们更多地采用经验的方法。本文综合地采用各种适当方法，提纲式地探讨行政指导行为蕴含并体现出的上述法律价值，或者说上述法律价值范畴对于行政指导行为所具有的特殊意义。 一、自由与行政指导 自由，是人类社会古往今来最美好的字眼之一。裴多斐的名言“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，二者皆可抛”，可谓举世皆知，万众首肯，流传千古。就法学领域而言，自由是从古典法治到现代法治最主要的一个价值追求，也是法哲学最传统最持久最基本的一个价值判断。笔者认为，自由的真正价值在于它是人类的天赋本性，是人类创造性的一个内在源泉，依法保障自由就是依法保障人权、人性和人本身。尽管自由总是相对和有止境的，在法治社会中要实现自由也总是有条件和代价的，但尽可能充分地拥有行为选择自由毕竟是人的本性需求，行为选择自由对于一个享受合法权利的公民来说是极为宝贵的。换言之，丧失了行为选择自由，则易于失去快乐、热情和创造性，而这是不符合人与社会发展的总体和长远利益的。从行政指导行为的基本性质、特点和作用来看，它与自由这一法律价值相通相容。这是因为，行政指导是比较柔和的行政管理方式，它不具有权力强制性，行政相对人是否接受行政指导听凭自愿，并未丧失自己的行为选择自由。从这一点来看，行政指导符合现代法治社会的重要价值取向和行为准则之一——自由的基本要求，故有存在的价值和发展的条件。 二、道德与行政指导 道德是调整人际之间、个体与社会之间关系的行为准则和规范的总和，它是用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一种社会现象。在道德意识领域，主要包括道德的观念、认识、情感、理想、意志、判断、信念等内容；在道德活动领域，主要包括道德的修养、教育、评价、实践等活动。道德的基本问题是如何认识和处理道德与利益的关系。人类社会迄今已相继经历了各种类型的社会道德。人们一般是通过善恶、幸福、义务、良心、荣誉、节操等道德范畴，来评价一个社会的道德水准的。道德规范作为最广泛最基本最深厚的社会控制力量之一，它与法律规范之间尽管存在矛盾甚至冲突（注：有学者（如J·卡博尼埃教授）称此类矛盾冲突为一种“规范互扰现象”。 参见（法）亨利·莱维·布律尔著、许钧译：《法律社会学》，上海人民出版社1987年版，第34—36页。），但毕竟相辅相成、各有其用，共同为经济与社会发展服务，都是现代法治社会中人们的重要价值追求和行为准则，而且一定社会中的道德规范也是该社会系统中的重要本土资源。实践证明，符合一定社会普遍的道德规范和利益要求的道德行为，有利于该社会的共同理想和共同利益的达成；而违背一定社会普遍的道德规范，有害于他人、集体和社会利益的不道德行为，则制约该社会的发展。因此，政府机关及其工作人员的一项重要职责，就是通过行政管理和服务活动，而且在此过程中发挥出道德行为的示范作用，来引导、鼓励和促进社会成员养成并发展良好的道德习惯，自觉自愿地选择采取正确的道德行为，以增进社会的和谐与发展。就行政指导而言，其主动性、引导性、指导性、补充性、灵活性、柔软性、简易性、协商性、可选择性等特点，与现代社会普遍尊奉的道德认识、道德信念、道德习惯和道德风尚是相通相容的，这可说是它的重要立足基础。通过行政指导来引导相对人作出道德的行为选择，这对于维护良好的社会秩序是富有法治价值和现实功用的。因此，在现代法治社会中，行政指导行为能够得到广泛的认同和采用。
