按照当代自由主义思想大师哈耶克的说法，宪法“旨在分配权威，限制政府权力”，而行政法指“调整政府机关及其公务员的行为的规则，决定社会资源的配置方式”，两者的核心作用都在于“对政府手中的任意权力加以限制，以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具。”（注：张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第258页。）作为现代法治在公法领域的表现物， 宪法与行政法之间的关系最为密切，它们相互依存、共同发展。对两者关系的解析一直是各国公法学家所共同关注且存在争议的重要课题。本文旨在研究两者关系基础之上，试图确立我国宪法与行政法之间的良性互动关系，以推动社会主义法治国家目标的实现。 一、宪法与行政法关系探讨之现状 自从现代意义上的行政法诞生以来，各国法学家从各自的国情及自身的知识背景和观察角度出发，对宪法与行政法的关系作出了自己的回答。例如，英国是崇尚普通法传统的国家，没有公法和私法的严格区分，因而宪法与行政法之间也没有清楚的界线。基于英国宪政史的这一特点，著名行政法学者韦德指出：“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”（注：[英]韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第7页。）这一论述揭示了宪法对行政法的基础性、 指导性作用，在英国极具代表性。美国的法律传统受英国的影响较大，其宪政建设始终贯穿着分权制衡和有限政府的基本理念，并直接推动了美国行政法的发展。行政法学者施瓦茨即认为：“行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人与政府之间的关系，是控制政府活动的法律。”（注：[美]施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，中文版序言。）可见，在英美国家，学者依据其独特的宪政历史背景和实践模式，普遍地强调了法治原则下宪法价值、理念对行政法的指引作用。 在大陆法系国家，公法与私法的区分十分明显，行政法被公认为公法的一支。基于法国宪政史的特点，公法学家莫里斯·奥里乌指出：“只有存在足够发达的‘行政制度’时，才能有真正的行政法，从这个意义上来说，行政法与国家的‘行政制度’之间存在着必然的关系。”（注：[法]莫里斯·奥里乌：《行政法与公法精要》，龚觅等译，辽海出版社／春风文艺出版社1999年版，第3页。 ）德国近代行政法学的开山始祖奥托·麦耶则在其鸿篇巨著《德国行政法》第三版序言中提出过“宪法消亡，行政法存续”的名言。毋庸置疑，这些论断都是法、德两国独特的宪政实践的产物。日本行政法的发展曾经深受德国的影响，因而学者对宪法与行政法关系的理解也有类似的表述。例如，和田莫夫就认为：“行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具体作用。”（注：[日]和田莫夫：《现代行政法》，倪建民等译，中国广播电视出版社1993年版，第36页。）盐野宏也认为：“行政法，可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。”（注：[日]盐野宏：《行政法》，构建顺译，法律出版社1999年版第49页。）由此可见，诚如台湾学者城仲模所言“行政法系具体之公法，亦为宪法之试金石”，大陆法系国家的学者更强调行政法对于宪法的相对独立性。很明显，这与英美国家学者的理解是有差异的。 我国学者大多将宪法与行政法的关系置于整个法律体系当中进行考量。传统的观点一致认为，宪法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要渊源；而行政法则是宪法的具体化，是仅次于宪法的独立的部门法。（注：类似的表述可参观近年来几本有代表性的行政法学教材， 如罗豪才主编：《行政法学》（新编本）， 北京大学出版社1996年版，第9、36—37页；胡建淼：《行政法学》， 法律出版社1998年，第17、19、24页。）不过，近几年来，这种主流的观点受到了少数学者的质疑甚至反对。例如，有学者认为，“宪法是行政法的法律渊源是一个似是而非的观点”，“从形式功能定位的角度来看，行政法虽然以宪法为依据，但行政法不应该是宪法的法律形式的简单扩展和延伸”，“行政法应该是具有独立的法律形式意义的部门法”。（注：张明杰、莫纪宏：《行政法的新理念——市场经济条件下行政立法的走向》，中国人民公安大学出版社1997年版，第12、17页。）行政法学者叶必丰教授则以“部门法的存在以特定利益关系为基础”和“部门法的划分是对全部法律规范的分解和综合”为由，提出“宪法同行政法、民法一样，都是处于同一层次的独立部门法”的观点。（注：叶必丰：《论部门法的划分》，载《法学评论》1996年第3期。 ）尽管这一认识尚待进一步论证，但最终又有学者撰文将宪法的概念定位于“调整公民权利和国家权力之间基本关系的部门法”，并认为“宪法首先是法，其次才是根本法”。（注：王磊：《论宪法的概念》，载《法学杂志》1999 年第5期。） 除了上述研究视角之外，我国学者还就宪法与行政法之间的联系问题进行了探讨。已故著名宪法学家龚祥瑞教授生前曾指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版， 第5页。）老一辈行政法学家王名扬教授也有类似看法，他认为：“宪法是静态的法律，行政法是动态的法律，二者互相配合，互相需要。”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第34页。）青年学者陈端洪先生也指出：“行政法与宪法的联系最为密切，因为都直接关心公共机构与权力，即具有很强的政治性，因此，被统称为政治法，行政法被称为动态的宪法，是宪法发展到‘行政国’与‘福利国’阶段的一个不可或缺的组成部分。”（注：陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载《中外法学》1995年第4期。）可见， 就“宪法是行政法的基础与前提、行政法是宪法的具体实施”而言，我国学者的认识基本上是一致的。
