中国养老保险制度改革依然面临许多问题，应当修正改革路径：将养老保险广覆盖与制度多元化相结合，同时尽快对旧制度下的养老金欠帐进行明算帐、细分帐，让政府、企业与劳动者个人共同承担补偿责任；官民结合、经济保障与服务保障相结合是建立和完善新型养老保险制度的重要基础；建立独立的基金管理系统、开辟投资特区，以及调整舆论导向、树立国民信心。这些都是建立跨世纪新型养老保险体系的必要举措。 养老保险作为中国社会保障体系中最重要的项目，选择的是社会统筹与个人帐户相结合的方式，这种模式在国际上是非常独特的（国外通常是在社会统筹与个人帐户之间选择一种，而非两者的混合）。在统帐结合模式养老保险制度改革取得相当成就的基础上，1998年以来又在管理体制、基金筹集、制度建设和改革措施等方面做了很多工作，改革力度明显加强，改革进程明显加快。然而，由于一些问题长久积淀、国有企业改革艰难及各种复杂因素的集约性影响，统帐结合的养老保险制度改革依然面临着许多问题，有的甚至已经在危及这种新制度的生存与发展。为此，必须从跨世纪的角度来思考养老保险制度的建设，使之不仅能够符合现实国情，而且能够与社会经济的发展相适应。 一、养老保险制度的广覆盖需要与制度多元化相结合 不断扩大养老保险制度的覆盖面，尽快实现养老保险广覆盖，已经作为国家社会保险改革进程中的一项既定政策，正在全国各地推行；但从各地的实践来看，扩大覆盖面的工作却面临着重重困难，能否实现改革所期待的预定目标还存在着诸多疑问。对此，我认为不应怀疑养老保险制度广覆盖的政策取向，因为这既是世界性潮流，更是中国经济改革与社会发展进步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进养老保险广覆盖。 在计划经济时代，国家对城镇职工采取的基本上是一元化的养老保障制度安排，乡村则是在集体经济基础上普遍实行家庭养老。经过近20年的改革，尤其是在市场经济体制逐渐得到确立并带来国民经济与社会阶层结构的巨大变化的条件下，如果将城镇职工的传统养老保障全面直接转成一元化的新型养老保险制度，其成本之高、阻力之大都将前所未有。如城镇集体企业按照目前的标准纳入统帐结合式的养老保险体系时，带来的将不是缓解现阶段的养老基金不足，而是加重现有养老基金的负荷，因为许多集体企业的职工队伍老化，同时，其经济效益亦不良；“三资”企业、个体私营企业等的职工队伍年轻，但用同样的制度去要求，必然因现阶段较高的缴费率而使其成本剧升，从而遇到非常大的阻力，尤其是在国家寄希望于这些企业成为消化国有企业下岗、失业职工主要途径的情况下，这种政策很难顺利推行；乡村则因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，其养老保障社会化问题亦不可能被继续忽略。可见，中国养老保险制度改革所面临的绝对不只是单纯的国有单位职工，而是包括日益壮大的城镇非国有单位职工群体和已经或正在职工化的乡村劳动者群体，以及乡村老年人口。面对如此规模巨大、层次分明的不同保障对象群体，加上国家财力有限，企业和劳动者个人负担能力有别，要想用一元化的养老保险制度来覆盖全体职工，在相当长的时期内都是不可能的。因此，尽管一元化或单一化的养老保险制度安排更具公平性、更易操作，但现实条件却决定了中国新型养老保险制度的设计与建设必须跳出制度一元化或单一化的圈子，就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样，多元并存也是我国建设新型养老保险的必经过程。 基于现实国情和劳动者的养老保障需要，新型养老保险制度多元化作为现阶段乃至相当长时期内一种制度安排，又有如下方案可供选择： 1.在统帐结合基础上，全面强制社会统筹部分，而对个人帐户加以区别对待。即全国的职工必须参与养老保险社会统筹部分，它体现公平性和政府的责任；对个人帐户部分，则仅对国有企业与机关事业单位职工实行强制，集体企业可根据其实力参照，个体、私营经济等则可以放开，这些企业或个人可采取补充保险或用商业人寿保险方式来弥补政府负责的基本养老保险社会统筹部分的不足。这种方案能够适应不同职工群体的要求，并可以满足其在养老保险方面的基本需要，唯一需要做的就是提高现行养老保险制度中的社会统筹比率，使社会统筹部分养老金的替代率达到40%左右。 2.以统帐结合为原则，根据不同对象群体设计不同的统帐结合制度。即在现有统帐结合模式基础上，按照保障对象群体的不同，对缴费率与养老待遇水平以及统帐结合方式、记帐比例等作相应调整，让不同群体职工享受不同的保险待遇。这种方案维护了统帐结合的原则，保持了改革后确定的新型养老保险制度的连续性，也能够适应不同保障对象群体，但每个群体中的每个职工均有两个不同帐户，制度安排显得过于复杂，操作上亦过于繁锁。 3.设计几种不同的社会保险方案，分别适用于公务员、国有企业职工、城镇非国有单位职工和乡村职工等。目前的统帐结合方式仅适用于国有企业职工，其他阶层职工则可以另行制定不要个人帐户的社会化养老保险制度。这种方案也保持了国有企业职工养老保险制度的连续性，但对已经纳入现有养老保险制度的非国有企业职工和尚未实行社会化养老保险的职工却需要有妥善的调整与相互衔接政策。 既然全国范围内建立一元化的养老保险制度在相当长时期内都是非常困难的，代之以多元化的制度安排便成为一种虽然复杂却又是更为理性和更具可行性的选择。上述三种方案各有优劣，但均能够在满足不同群体职工的基本养老保险要求的条件下，与国家的财力和单位、个人的缴费能力相适应，并具有较大的灵活性与机动性，可进可退；同时，还能有效地缓解目前养老保险基金的不足，又能够减少改革中的阻力，也不会增加新的财务风险。因此，决策层可以从中或从更多的方案中选择较优的方案。 二、对旧制度下的养老金赤字（或历史欠帐）需要明算帐、细分帐 养老保险之所以成为整个社会保障制度中的主体项目，原因在于它是一种积累型保险制度，其目的不仅是为了解除劳动者的后顾之忧，而且直接为市场竞争环境的公平化和劳动力市场的一体化服务，从而需要保持地区间费率负担水平的公平并尽可能提高统筹层次。目前省级统筹难推开，各地费率高低差距大，地区之间利益矛盾加剧，部分地区出现养老金支付危机，以及统帐结合模式因个人帐户空帐运转而名存实亡等，都并非是新制度造成的，而是在新、旧制度转型中因中老年职工养老金的历史欠帐造成的。因此，对历史欠帐进行明算帐，同时进行责任分解、多途径补偿，客观上已经成为新型养老保险制度得以建立并实现良性运行的至关重要的条件。
