早在党的十一届三中全会召开的前夕，邓小平就指出“当前这个时期，特别需要强调民主”，他还特别讲到：“要切实保障工人和农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”并指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”。（注：《邓小平文选》1975-1982年第134页。）事实上，邓小平在四人帮垮台后的拨乱反正中所做的第一件法制建设的大事便是在1977年恢复人民代表大会，并开始了它的制度重建工作。 人民代表大会是我国的根本政治制度。是我国人民行使国家权力的根本途径和形式。其理论依据来自三个方面：第一是“一切权力属于人民”，即“主权在民”思想，政府、法院和检察机关的权力来自人民；第二是西方的代议制民主方式，人民通过选举产生的代表来行使国家权力；第三则是俄国大革命时期苏维埃政党提出的“民主集中制”原则（最早是1905年由俄国社会民主工党的孟什维克派代表大会决议中提出来的）。在现代民主社会中，最具理论争议的是如何来处理好国家的权力和政府管理职能的关系问题。如果将“权力”和“职能”合一的话，即政府又掌握国家权力，又行使对公共事务的管理职能，那便是一个“万能政府”。万能的政府固然很理想，但是其弊端是十分明显的。因为万能的政府容易滋生腐败和专横。西方民主体制大多是以“权能不分”的万能政府模式建构起来的，于是人民为了防止政府的专横独断，就必得采取种种“分权”和“制衡”的办法。所谓的“三权分立”思想和做法便由此而生。但是“分权”和“制衡”虽然有助于防止政府的专断，却又带来了政府发挥职能的效率问题。政府由于受制过多，办事效率大受影响，从而提高了民主的成本。就象在市场经济领域里的公平与效率是一组矛盾一样，在政治生活领域里，事实上也存在着民主和效率的矛盾问题。一直有着两难的困惑。 我国由中国共产党领导下的人民代表大会制度（还有政治协商会议的形式）对于解决民主与效率的矛盾问题有了一种突破。我认为，我国的政治体制设计从根本上讲是体现了一种和西方国家追求“万能政治”的“权能合一”思想并不一致的民主方案。那便是希望将国家的政权、和政府的管理职能相对分开。把国家的政权交给人民，政府保留相对的治权职能。人民政权只掌握“用人权”和“立法权”，而大量的公共事务管理放手让政府去处理。为了限制或防止政府的滥用治权，作为人民政府机关的人民代表大会及其常委会的主要权能便是选举和任命行政和司法检察机关的首领官员，加强立法，规范公民与政府的行为，并对政府、法院和检察部门的工作进行监督。概括地讲，人大具有四大权能：立法权、重大事项决定权、选举任免权和监督权。我国在对人大权力范围的限定上并不将许多具体的职能事务送交人大去处理或议决。这是一种“权能区分”的民主政治思路。人大和政府及两院的关系不是分庭抗礼的相互制约关系，而是监督和被监督的关系，这样做大大降低了民主的成本和提高了政府的效率。西方政治界和学术界在提到中国特色的社会主义民主时，无论是赞赏、批评、甚或是恶意的攻击，都不得不承认中国政府相对独立的治权和职能具有较高的政治效率。 因此，人大作为一个代表人民权力的选举、立法和监督机构，它对政府和两院（法院和检察院）的基本要求便是“依法职能”。人大对它们的监督也是对它们的“治权”——行政权、审判权和检察权进行监督，对它们依法提供的职能进行监督。然而这种监督是怎样实现的呢？让我们来分析一下。 在我国的民主制度中，对国家行政部门（对法院和检察院也一样，下同）的监督来自内外两个部分。外部的监督包括：中国共产党和各民主党派的监督；国家权力机关的监督；国家司法机关的监督；以及社会团体和人民群众的监督，也包括媒体和公众舆论的监督。内部的监督有国家监察部门的监督；国家财政和审计机关的监督；上级行政机关对下级机关的监督。（注：参见《中国国情大辞典》，中国国际广播出版社，1991年。）目前，人大在整个对行政监督的体系中，事实上是同时参与了内外两种监督活动。首先，人大从外部对行政所进行的监督是显而易见的，这种监督在整个人大的组织和活动中规定得清清楚楚的。它通过代表大会期间的参政和人大常委会的审议、质询、询问，通过处理代表的批评、建议和意见，以及通过休会期间的视察等方法集体来行使监督的职能。这是以国家权力机关的地位所进行的监督。这种监督是以人大整体工作的方式来实现的。同时在另一方面，近几年来，人大代表直接参与行政部门内部的监督越来越多。比如，人大代表参与政府监察部门的监督工作，被各级纠风办公室聘请为行风检查员，被各政府职能部门聘请为监督员，被法院、检察院聘请为廉政监督员、人民陪审员等等。这是一种内外监督相结合的有益尝试。据统计，目前上海市市一级人大代表中有135位代表被政府各部门和两院聘请为不同名称的监督员性质工作，占全部代表的15.8%。有些监督员是由人大常委会推荐受聘的，有些则是未经人大常委会的推荐而直接由政府各单位聘请的。这些监督员以外部人的身份参与行政监督职能部门的监督工作，发挥了很好的作用。以行风评议工作为例，从1991年起，上海市和各区县纠风办公室聘请了社会各界人士，包括人大代表、政协委员、党派人士、老干部和新闻记者五种人员为纠风检查员。1995年开始，又逐年组织包括纠风检查员和其他各界人士（也包括未聘为纠风检查员的其他人大代表）在内的调查组，集中对一些与人民生活密切相关和社会性职能较强的“窗口”单位进行行风评议。到1998年为止，共对工商、房管、公安、邮电、电力、税务、公用、卫生、环卫和环保等十个行业进行了行风调查和评议。实践证明，这种内外结合的评议起到了相当好的监督作用。但是对于人大这个权力机构来讲，它在这种监督中所起的作用主要只是代表个体的角色作用，而且这种作用是在与其他社会的监督力量协同努力中发挥出来的。整个行风检查和评议的主要效用是在于推动系统内部的行业管理，促使行业不断
