我国的政治体制改革的推进是同经济体制改革的深入发展相适应的。农村基层政权组织建设也不例外。从建国后到现在，我国的农村基层政权组织建设一波三折，走了不少弯路。从1958年人民公社成立到1984年人民公社的解体，中国农村在人民公社制度上度过了整整二十六年。在这一时期，中国农村的发展和停滞，中国农民的希望或苦难，都与公社制度有关。但随着人民公社的解体和村民自治制度的重建，我国农村基层政权建设逐渐向理性化方向发展。新旧体制的演变呈现出不同时代的特征：人民公社适应了当时高度集中的计划经济体制安排，而村民自治是伴随着家庭联产承包责任制的出现而出现的。这些特征反映了一定时期的政治、经济、文化发展的现状。 一、从权力高度集中向权力分散状态的转变 一个社会的政治、经济和文化动力，归根到底是来自于人民的积极性。经济变革的目的是要从利益上去激起这种积极性；政治变革则从制度上去实现和巩固因利益而实现的积极性。但任何政治、经济体制都是在一定的社会、历史和文化条件下生长与发展的。在1978年的经济体制改革以前，中国的经济体制是一种典型的计划经济形式，重要的生产品和消费品都由中央部门进行配置。与此经济基础相适应，政治上的集权也反应在人民公社制度上，公社制的基本特征可以简要的概括为集权体制和以村为队。高度集权的权威模式确保了制度的稳定，政令的贯彻，体制的单一和计划的执行；村队模式使输入的制度与传统的村落社会相契合，使农民在政治气氛中看到自己的利益，体察到地缘的亲与血缘的亲切（注：张乐天：《告别理想—人民公社研究》东方出版社，第237页）。人民公社的确立标志着国家权力全面介入农村，改变了以往的中央政权对农村事务的非垂直的强势影响和干预，标志着以人民公社的公共权力来淹没农民个人的权力。这种情况使农村基层政权成为国家权力神经的强力末梢。人民公社作为高度中央集权，高度计划经济在农村基层的一种反映，它决定了当时人们的相互关系和应遵守的行为规则，这些关系和规则涉及社会、政治及经济行为，最重要的是它用集体的政治强势虚化了农民个人的政治地位，用集体行动和安排抑制了个体的生产积极性和创造性，用强化了的理想标准村落造成农村传统的地缘和血缘情结淡化。作为一种制度安排，人民公社是在一定时期一定范围内的行为主体博弈选择的结果。它的出发点也是探寻一种资源有效配置的极化途径。这种资源包括一定的文化、政治和经济行为。一方面人民公社从制度供给来讲是符合中央集权和计划经济的。中国传统的小农经济是原始落后、自由散漫的。要把“一盘散沙式”的小农经济纳入划一制度框架，政府就必须把权力的触角伸向农村的经济活动中，必须对农民的经济行为实行超经济的强制。作为这种反应农村社会的控制既是公社集权的必要条件，也是公社集权体制的有机部分。如公社化时期，为适应“大跃进”需要农村大力提倡行动战斗化、组织军事化，各公社的劳动力按军队体制组成班、排、连、营、团，由公社统一领导，统一调配，统一指挥，采取军人似的大兵团作战方式从事农业生产。同时劳力都划入各种民兵组织。劳动组织也是民兵组织，实行劳武结合，农忙时生产，农闲时军事训练。为适应这种需要各队都实行生活集体化，即普遍建立公共食堂。（注：陈吉元等主编：《中国农村社会经济变迁(1949-1989)》山西经济出版社，第317-318页）再从另一种角度来讲，公社对于打破旧农村社会的封闭与对立，旧农民的分散、狭隘与某种程度上的惰性现象有其一定的意义。另一方面，从制度需求来看，解放和土改后，中国农民失去了导致极端贫困的土地私有根源，翻身做主的农民由于知识、技术和力量的有限，由于翻身做主而激发的极大政治热情，由于旧制度的贫困和奴役造成的痛苦和绝望，客观上也希望通过集体的力量来解决农村极端贫困和极端落后的面貌，渴望一种新的社会组织形式的尝试。再加上当时所宣传的人民公社集体化生活的优越性，这对长期生活在贫困、落后与封闭的农民来讲无疑具有极大的诱惑。然而人民公社体制的弊端也是显而易见的。如人民公社生产上的统一使农民受到很大限制，生产什么，如何生产等决定权都操纵在各级干部手里，而吃食堂又使这种限制扩大到生活领域，使农民由此受到严厉的束缚。公社制下的基层组织既是政府政务的代理机构，也是一级经营管理单位，负责本村的生产计划制订，土地利用管理，组织农产品生产与交换及农民的收入分配等等。这就使村组织集经营权与所有权于一身，造成权力高度集中。 随着国内外形势的发展变化，中国共产党和人民对社会主义建设模式进行了重新评价，对建国后国内经济建设失误的经验总结以及借鉴了国外社会主义建设成败的经验和教训，解放了思想，破除了迷信。中国共产党带领中国人民率先在农村进行了一场革命。即实行家庭联产承包责任制，废除了人民公社制，重建乡村基层政权。改革后的农村面貌发生了翻天覆地的变化，特别是农村粮食增长迅速，短时间内大部分农民不仅解决了吃饭问题，还略有节余。因此这种制度相对于人民公社制是有效率的，政府也乐于以这种经济体制来确保农村稳定，来确保农民不丧失政治上的信仰。相对于制度需求而言，公社后的农村体制结束了多年来对农村基层生产单位的层层平调和剥夺；铲除了“瞎指挥”的根源；从制度上保障了农民集体经济对生产资料和产品的所有权，保障了农民在农业生产和各项经济事业经营中的自主权；使劳动人民真正得到了解放，真正成了生产条件和生产成果的主人，从而极大地调动了八亿农民的社会主义积极性和创造性。农民政治、经济地位发生了改变，农民权力也相对扩张，农村经济由集体经营变为家庭经营，农户拥有生产经营自主权，不再是公社制下单纯的劳动力，而成为自主经营、自负盈亏的相对独立的商品生产者。村组织权力出现分散，这对发挥农民真正当家作主，还权于民，发挥农民的积极性和创造性，发展农村经济，稳定农村社会，约束村组织、干部的行为是非常有益的。因此，政府为满足这种制度需求，从供给上在农村实行村民自治，由农民自己来管理和发展自己的事务，来选举和罢免本村的村干部，真正通过还权于民来发挥他们的主人翁地位。村民自治反映了农村社会出现利益分化及国家权力和影响退出农村后村组织权限被大大削弱的现象。因为一方面村组织过去作为农业生产的直接经济者身份已经丧失，村干部作为社区管理的权力持有者的地位被大大弱化，另一方面农民因独立经营对干部的依赖减少，同时也与社区组织关系出现淡化有关。 二、从强调利益主体单一化向多元化的转变 古希膜哲学家、政治学家亚里斯多德在几千年前说过：“凡是属于多数人的公共事务常常是少数人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”（注：亚里斯多德：《政治学》吴寿彭译，商务印书馆出版，第48页）美学者格雷特·哈西于1969年提出的“公用地灾难”就是这一危险境况的经典描述。其实人民公社下的集体又何尝不是这种“公用地灾难”的具体实例。如“大锅饭”割断了人们劳动与劳动贡献的联系，干多干少，干好干坏一个样，不干活少干活照样吃饭，偷懒的思想泛滥开来，一批懒汉出现了。公社制下的农民被高度的集中起来，农村基层组织成为国家政权牢固的地缘整合体，在这个整合体中，家庭、个人都失去了独立性，家庭功能日渐萎缩。人民公社集权具有强调消除自私自利和实现农民的大联合，宣扬物质与精神合一的哲学趋向。因此，在这种制度下，在处理利益关系上，就会过分强调集体的长远利益，用国家、民族、阶级的利益代替个人利益；只讲个人的无条件奉献，不讲个人应有的利益；过分强调整体性，把集体与个人对立起来，忽视甚至否定个人的个性作用；崇尚“大河有水小河满”，反对“涓涓细流汇成河”。这是对农民个体的严重抑制和排斥。结果，广大农民通过大集体这个“公用地”形成两个极端：一是相互依赖；二是效率低下。人民公社目标上追求“一大二公”，利益上实行平均分配主义。故而农民中没有多少人产生强烈的劳动动机，求生存的欲望没有转化为劳动致富的动机，干活磨洋工出工不出力的现象比比皆是。大集体原本想通过集体行动来改变几千年的自然经济培育并不断强化的小生产的狭隘性、分散性，“皇帝面前人人等于零”的自卑心态，用国家和集体的概念来融合个人身份，使个人成为国家和集体真实的分子。结果制度变成了自己的对立物。实际上社会主义经济活动的主体是一个包含三个层次的矛盾系统：国家、集体和个人。社会主义的公有制在任何阶段上都应当是包含三级所有的矛盾系统，即国家、集体和个人共同占有。但在社会主义发展的不同阶段上，某一行为主体，某一级的所有制，在某一时期成为矛盾的主要方面，成为有决定历史意义的东西。1875年，马克思在《资本论》法文版中说：“历史上存在过的劳动者的私有制，被资本主义私有制否定了；共产主义所要重建的，不是劳动者的私有制，而是在资本主义时代的成就基础上，在协作和共同占有包括土地在内的一切生产资料的基础上，
