日本的高等教育比较发达，高等教育的入学率已接近50%。目前，日本有4年制大学586所，其中私立大学431所，公立大学57所， 国立大学98所。国立大学分别占大学总校数的16.7%和学生总人数的23.3%[1]。表面上，国立大学在日本高等教育中所占比重远较私立大学低，但日本著名的大学绝大多数是国立大学，许多重要科研设施也集中在国立大学。从一定意义上说，没有国立大学的支撑，日本高等教育就将在世界上沦为二流水平。 近年来，随着日本国家行政体制和财政制度的改革，如何改革国立大学办学体制的问题也在积极探索中，其中一个重要措施就是要对国立大学实行独立行政法人制度。本文将就国立大学独立行政法人化方案提出的背景、内容以及发展趋势等问题作一评介。 一 国立大学独立行政法人化的实质是要从根本上改变国立大学的性质，即由国家办学转向法人办学。国立大学独立行政法人化与近年来的日本行政体制改革，特别是压缩国家行政机关数目和削减国家公务员编制有着密切关系。早在1996年议会选举之际，斗争的焦点就集中于如何解决臃肿庞大的行政干部队伍和官僚主导的行政体制问题。当选首相桥本龙太郎在选举中提出了六大改革目标，即改革社会保障制度、改革经济体制、改革金融体制、改革财政体制、改革教育体制和改革行政体制，同时他还许诺要义无返顾地将改革进行到底。 这六大改革目标中最主要的是国家行政体制的改革。为此，在1996年11月28日组成了由总理大臣直接负责的“行政改革会议”，重点审议以下三个议题：第一，明确21世纪日本政府的基本职能；第二，提出省、厅等中央各职能部门的重组方案；第三，提出强化总理办公厅职权方案，以促进由官僚主导政治向政治主导政治的转变。 “行政改革会议”由总理大臣直接负责，这在日本历史上还是不多见的。以往成立的类似机构多是作为总理大臣或内阁的咨询机构，负责提出相关的建议或报告，然后由内阁根据实际情况决定是否采纳实施。采纳后即使由于某种原因实施不了，一般也不会追究总理大臣或内阁的责任。但这次成立的“行政改革会议”不仅由总理大臣直接全面负责，而且制定的改革方案如果实施不了，总理大臣是要负责任的。所以，从这点来看也反映出其改革决心之大。 日本政府之所以下决心要对国家行政体制做彻底的改革，原因是多方面的。首先，冷战结束后世界变化的一个显著特点就是全球经济一体化步伐的加快和单一化国际市场的迅速形成。经济和金融处于一种不安定状态，这就使得对世界市场历来有着强烈依附性的日本经济愈来愈失去了安全感，亚洲金融风暴对日本经济的冲击就说明了这一点。其次，随着欧共体统一步伐的加快，日本在世界经济中所占的比重已被挤到了第三位。1998年日本生产总值为4700亿美元，欧共体为6900亿美元，美国为7300亿美元，三者间的比例为1:1.46:1.55[2]。加上亚洲等其他一些国家的崛起，日本在世界经济中老二的地位已发生动摇。再次，日本累计财政赤字和国内债务总额不断增加。1998年底国债累计额为279 兆日元，地方债务额为156兆日元， 如果再加上交付税特别会计借款和国家铁路借款等国内长期债务，其债务总额已达544兆日元。1998年1月21日大藏省发表的《财政中期展望》指出，从1999年到2003年岁入赤字额将达21.4兆日元[3]。第四， 少子高龄化社会的到来以及由此带来的社会负担日趋沉重。日本近年来人口出生率下降很快，未来劳动力资源短缺问题已引起担忧，与此同时老龄人口的数量却又在不断增加。1985年日本65岁以上人口占人口总数的10%，预计到2005年将达到19.6%。果真如此，那么仅仅20年日本65岁以上的人口就将从10%增加到20%，其速度远远快于其他高龄化国家芬兰（45年）、德国（62年）、瑞典（66年）等[5]。随着老龄人口的增加，医疗等福利负担也愈来愈重。 面对这种形势，日本政府不得不下决心改革国家行政体制，精简机构，压缩编制，提高效率。其中一个重要内容就是对原来属于中央各省、厅的，以国家为主体的行政事业单位实行独立行政法人化。 日本推行独立行政法人化政策不是仅针对国立大学的，而是涉及许多领域。目前日本政府已决定在2001年4月对大学入学考试中心、 国立博物馆等89个事业单位实行独立行政法人化。这些单位都是文部科学省、农林水产省、经济产业省等下属的国立事业单位，且以科研院所居多。2002和2003年还将对一批事业单位实行独立行政法人化，国立大学的改制日程表是要在2003年之前作出结论，在2010之前使所有国立大学以及大学共同利用机构完全与国家直接管理脱钩，成为独立行政法人。 当然，日本政府认为国立大学独立行政法人化改革的意义是多方面的。有马朗人文部大臣在谈到这个问题时指出，独立行政法人制度同现行制度相比更有利于高等教育的发展。首先，它使日本国立大学也同欧美大学一样具有独立的法人资格，大学可以根据自己的权利和责任实施有效的运营管理；其次，国家将在人员编制、教职员岗位设置和人员配备、工资、预算执行等方面放宽对大学的限制，扩大大学办学的自主权；第三，从教学科研到教职员配置等整个大学运营发展规划由学校自行设计。这些前所未有的措施，将有利于进一步发展各学校的特色[5]。 二 在日本，依据《独立行政法人通则法》（以下简称《通则法》）设立的法人称之为独立性质法人。在某些情况下准备根据《通则法》第一条的规定，对该法的某些条款加以修改，制定一个适用于特定独立行政法人的“个别法”，依据“个别法”设立的法人称之为特定独立行政法人。由于日本文部省的国立大学独立行政法人化方案就是依据《通则法》和准备制定一个单独适用于国立大学的“个别法”制定的，所以在介绍国立大学独立行政法人化的内容之前，首先需要交代一下日本法律对独立行政法人和特定独立行政法人在法律上的界定。根据日本《通则法》第二条的规定，独立行政法人是对于那些从稳定国民生活以及社会经济等公共见地出发确实需要实施的、且国家又没有必要亲自作为主体直接实施的、但是委托给民间主体又未必妥当的或必须由一个主体垄断开展的事务和事业，为使其得以高效、成果显著地开展，从此目的出发按《通则法》及“个别法”规定设立的法人。特定独立行政法人是独立行政法人之中的一种类型，即对于那些被认为业务停滞将会对国民生活或社会经济稳定带来直接明显影响的独立行政法人、以及在对该独立行政法人的目的、业务性质等进行综合考虑的基础上认为有必要对其干部以及职员给予国家公务员身份的法人，根据“个别法”规定设立的法人称之为特定独立行政法人。
