从国家诞生之日起，政府的政策就对社会各方面产生重大影响。但是，政策分析或称政策科学作为一门新兴科学，却是近几十年才发展起来的。尽管如此，政策分析作为一门重要的软科学，其影响越来越大，并已进入高等教育研究领域，成为高教研究的一种新方法。本文拟对作为高教研究方法的政策分析进行具体评述。 一 大约从60年代开始，政策分析逐渐发展成为一门系统的专业知识。然而，目前对政策分析的基本概念仍有许多不同的解释，以下就是其中的三种：(1)政策分析是与政策有关的社会科学研究；(2)政策分析是关于政策过程或内容的政治科学研究；(3)政策分析是对政策的经济分析。 上述定义的侧重点各不相同。尽管如此，学术界一致认为政策分析具有五个方面的基本特征：(1)政策分析的研究对象是公共政策。(2)政策分析是一门跨学科的新兴知识。它的主要知识基础是政治学、社会学、经济学、管理学等几门社会科学，同时也包括多门其他科学和专业技术。(3)政策分析的目的是帮助解决政策运作过程中的问题，具有很强的实践性。(4)政策分析不是完全客观、中立的知识。它具有强烈的价值倾向，包括一系列明确的道德观、价值观。(5)政策分析的最佳研究模式是过程模式。 综合以上特征，政策分析大致可以这样界定：政策分析是一门运用多种知识和技术来研究公共政策的新兴科学，目的是改进政府的政策。 把政策分析的一般理论运用于高等教育，就构成了高教研究的一种新方法。确切地说，高教政策分析是指运用规范的模式解析高教政策运作过程的一种研究方法。它可以在系统或院校两个层次上同时进行研究，也可以针对政策运作过程的某一特定阶段开展研究，分析政策将要实施的变革、变革的实质及抵制的力量等。同时，研究的侧重点也可以不同。就西方国家而言，60年代，政策分析主要关注数量的扩展和社会平等；70年代，有关管理和经济效益的问题占据了研究的中心；80年代，政策分析转向对改革的效果进行追踪研究，寻求造成改革结果与目标不一致的原因，设计并操作高教政策评估的常规模式。目前，高教政策分析特别关注高等教育的研究职能，分析高校科研与工业、科技发展的关系。在知识经济备受瞩目的背景下，高教政策分析的这一转向是必然的。 二 如前所述，政策分析的最佳研究逻辑是过程模式。一般说来，政策运作过程可分为政策制定、实施、评估三个阶段。当然，三个阶段的划分不是绝对的，例如，在政策制定、实施阶段也需要不断地及时评估、反馈。政策制定阶段的任务是发现、确定要解决的问题，设计、评估不同的解决方案，听取、交流各种建议，最后形成正式的决策。高教政策主要关注六个方面的问题。(1)规模：高等教育的规模多大合适？通过什么机制（计划或市场）来确定高教规模？(2)结构：应当构建什么类型的高教系统？即高教系统应是单一结构的，或是应当包括二个、三个或更多的子系统？(3)地区分布：高校应设立在什么地方？高等教育对一个地区的发展为何非常重要？(4)入学：谁应该进入高校学习？入学应当采取精英型标准或是大众型标准？(5)管理：应当由谁支配高等教育？高等教育的基本组织是独特的吗？如果是，它是否产生了特殊的决策结构？(6)课程：高等教育应当传授什么、研究什么？课程的内容和结构在多大程度上应由劳动力市场决定？ 对以上问题的回答不可避免地面临着价值的冲突与取舍。为了达到某些目标，必须牺牲另一些有价值的追求。高教政策主要涉及五个方面的基本价值：质量、平等、自主、责任、效益。其中质量与平等、自主与责任尤其重要，对它们的取舍决定了上述六个领域问题的回答，从而也就决定了高等教育的发展。总之，把五种基本价值观应用于六个基本领域，就构成了高教政策制定阶段的主要任务。 对于政策的实施，可以按两种顺序展开研究：自上而下或自下而上。两种顺序所依据的前提假设和所包含的意义不同：前者认为政策实施过程主要是由行政秩序决定的，贯彻政策应当采取自上而下的战略；后者则认为政策的实施主要由基层组织的活动决定，应当采取自下而上的战略实施政策。那么，究竟应采取哪种研究顺序呢？ 70年代后期，波尔·萨巴特(Paul Sahatier)和拉迪斯拉夫·克里奇(Ladislav Cerych)对六个欧洲国家的九次高教改革进行了广泛的追踪研究，结果发现自上而下的改革模式在特定的条件下具有可行性，但并不总是富有成效。因此，自上而下的研究顺序的可靠性也要视具体情况而定。此外，深刻把握影响改革的关键因素将会提高改革成功率，改革规模是其中最为关键的因素。对于规模可以从三个维度进行分析：深度、广度、层次。深度指政策目标与目前高等教育的价值及实践相背离的程度。广度指政策要改革的领域的数量。层次的含义是，改革是指向整个系统、或是某一类部门、或是某一所高校？三个维度的结合决定了改革的规模，从而基本决定了政策改革的类型，因为改革规模和改革的成败有着非常密切的关系，如下面的矩阵图所示。
研究结果表明，对整个系统的大多数领域进行与传统价值相去甚远的改革最难实施，然而小范围、低层次、表面的改革同样难以实施。改革规模不能太大或太小，适中规模的改革最容易成功，这就是波尔·萨巴特和拉迪斯拉夫·克里奇提出的“适中理论”。 评估是高教政策运作过程的重要一环，80年代后又成为高教政策分析所研究的中心问题。评估要研究的问题是：高教政策对其所欲解决的问题产生何种影响？政策的效力如何？谁负责政策评估？评估的结果怎么样？是否需要修正、变更或废止原有的高教政策？
