一 公共行政作为一种社会实践有着悠久的历史，而作为被人们认识到的一种社会现象并进行专门的研究那是近代以来的事情。无疑，今日的世界，公共行政已经成为左右社会发展的最主要力量之一。在全球化竞争背景下，社会良性快速发展之需要对行政提出了更高的要求，政府自身的改革已经成为一种世界性潮流。对于处于社会全面转型的我国来说，政府改革早已成为社会最热门的话题之一。行政改革如果缺少对隐藏其后的行政文化的研究，缺少对形成这一特定的行政文化各生态要素的研究以及缺少对行政文化变迁的历史规律的研究，行政改革成功之渺茫或成效之低微恐怕是不言自明的。兴起于企业界的从文化的角度研究管理问题是现代管理理论经历了科学主义、行为主义、权变主义诸阶段后的又一理论动态。优良的企业文化已经成为企业制胜的关键因素。从文化的视点探讨政治问题源于西方行为主义政治学理论流派，政治文化是同政治发展理论结合在一起的，在我国有一个从批判到逐步认同的过程。而如果将享廷顿《文明的冲突与世界秩序的重建》一书的面世视为文化（或文明）范式将取代冷战时期的意识形态范式成为未来国际政治领域的主流范式的话，我们看到，文化研究正在成为社会科学领域的主要研究视角。 我国有不少学者分析了行政文化的概念、分类、结构、功能、特征……探讨了中国传统行政文化及其现代化走向，还有学者从组织文化的角度探讨了行政文化的构建。笔者以为，研究行政文化最关键的是弄清历史上存在过的行政文化类型及其未来发展趋势，找出促使行政文化变迁、发展的各因素及其发生作用的方式、原因，从而为行政文化建设，为公共行政发展找到方向、目标以及行之有效的方法、手段与途径。目前恰恰缺少这样一种行政文化理论架构，因此，笔者借用了科学哲学家库恩的范式理论，试图运用历史的方法和生态理论来考察行政文化的历史变迁。限于篇幅，笔者将另辟文讨论我国行政文化的塑建。需要一提的是，笔者是以西方民主国家的行政文化变迁为蓝本的。因为相对来说其行政文化的演变是原发的、自然变迁的，而行政文化主要作为观念的东西，我们认识其演变趋势之后是可以进行积极的人为塑建的。 二 行政文化是社会文化在行政领域内的一种表现形态，是“特定国家行政人员的意识建构、思考方式、价值观、态度以及一般人对行政的整体价值意识”（注：彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局，第58页。）。特定的行政文化总是植根于一定的行政实践，与该社会的政府职能紧密相联，受到该社会所处的历史发展阶段的经济水平、文明程度、国民素质、价值信仰、生态环境的制约。同时，发展变迁的行政文化又积极作用、塑造政府行政实践。可以说，行政文化的历史变迁跟行政实践的历史发展是相依相附的。政府作为国家机器的一部分，其职能、性质主要取决于人们（主要是统治者）对国家性质、作用的认识。因此，研究行政文化的历史变迁，溯源而上，国家的起源首先进入我们的视野，国家的最初性质、职能及其演变既是行政实践和行政文化变迁的历史起点，又确定了其发展的方向。 关于国家起源的理论大致有三派：其一是自由主义学派，认为国家是人们为了满足共同的需要而创立的一种机构；其二是马克思主义学派，认为国家是社会内部阶级冲突的产物；其三是德国社会学派，认为国家即是军事征服，尤其是一个定居的农业文明被其边缘的游牧民族征服的结果（注：唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版，第22页。）。后面两个学派又可归为冲突学派。这些关于国家起源的理论都正确道出了某种或某个国家产生的主要原因。因为在近代以前，人类分居在地球的各个角落，彼此之间交往甚少，甚至完全隔绝，不同地区各异的地理生态环境、社会生活背景或者不同的处理共同体之公共事务的方式及其传统会孕育出不同性质、不同形态的或专制或民主或正义或邪恶的政治共同体，而最早的国家（第一个国家）是怎样产生的这样的问题对于我们来说并无实际意义，因为某个地区其国家起源之因并不成为其他地方国家产生的原因，或者影响其他地区国家的产生。 简单说来，大约在原始社会末期，随着剩余产品的出现（个人从自然界获取的产品超过其自身生存之所需），原来被杀死的战俘有可能被当作生产的工具——奴隶存活下来。而随着生产的发展，一旦社会成员能够从事个体劳动生产，劳动工具、生产资料以及劳动产品的个别拥有亦成为可能。那种自由民因无法养活自己家庭而借债并最终沦为奴隶的现象将随之发生。这样，社会日益分化为三种具有不同身份的社会成员：奴隶、奴隶主、自由民。随着奴隶的增多，由于奴隶与奴隶主之间的权利利益要求根本对立，奴隶与奴隶主之间的矛盾冲突逐渐成为社会的主要矛盾，并日益尖锐。为了维护自己的利益，镇压奴隶的反抗，一方面，奴隶主必然会动用原来用来同外族作战的共同体武装力量，从而导致原来用以处理公共事务的公共权力被奴隶主把持，即完成了公共权力的（奴隶主）私有；另一方面，奴隶主也会建立起各种用以镇压奴隶反抗的专门机构，最终导致了国家的产生。 当某个类共同体生活于并不存在明显的、来自外族入侵与战争威胁的环境之中，国家的产生则是另外一种情况，即出于处理共同体内部事务的合作需要而建立起来的政治共同体。在这样一种政治共同体（国家）中，政府并不是主要地作为治者维护其统治秩序的工具，而是更多地扮演了一种社会大多数成员利益的维护者与社会共同事务管理者的角色。或许在这种共同体里也会有自由民因经济生活问题而负债沦为奴隶，但自由民始终是共同体的主要力量，共同体公共事务的处理权力始终由于大多数社会成员掌握或者由大多数社会成员授予部分人使用，公共权力保持了本来面目而没有被私人占有。
