二百多年来一直被美国人奉为圣经的美国联邦宪法，把美国对外政策领域中的权力也像其他领域一样，在政府不同部门间作了分权与制衡式的安排。这使得美国国会和总统在外交决策上的权力之争成了美国政界和学术界的一个古老而常新的话题。本文试从梳理美国宪政的有关内容入手，探讨美国总统与国会在美国不同历史时期里在外交决策上的地位与作用。 一、一部邀请各部门来争夺外交权的宪法及其后果 已沿用二百多年的美国联邦宪法，可以说是世界上最短的成文宪法之一，只有几页纸。这意味着它对各政府机构间的权力分配只能是总括性与概述性的，而不可能是详尽的和细则性的。但它毕竟已作了广义的定性划分，构制了一个总的分配框架。 美国宪法第1 条列举了总统在对外政策方面享有的权力：总统为合众国陆海军总司令；经参议院建议和同意，总统有缔结条约之权；总统应提出人选，经参议院建议和同意而任命大使、公使、领事，总统应接见各国大使和公使等等。 宪法在第1条列举了比第2条长三倍的赋予国会的外交权力：对外宣战权；国会应计划合众国的国际和公共福利；规定合众国与他国之间的贸易；招募陆军、装备海军并供给二者军需；国会有权制定为执行各种宪法授权所必需的和适当的法律等等。 从条文上来看，宪法对外政策上分别赋予国会和总统极大的权力，而没有把所有的外交权力单独赋予哪个部门。国父们希望通过“不同分支分享权力”的宪政设计，让国会和总统共同承担外交职责、分享外交权力，以达到他们最为关心与担心的、在外交领域也不例外的防范集权独裁导致暴政情况的出现。 然而，宪法授权有明显偏重国会的倾向，这是国父们对英国国王的独裁暴政有痛切的记忆而在设计宪法时作出的创新与防范。在借鉴其殖民母国——英国经“光荣革命”才换得的国会至上的原则的基础上，保留了美国自身特有的社区自治带来的民主传统，国父们创造性地设计出美国特色的宪政——通过分权和制衡产生一个有限政府。这种精神在外交权的安排上也体现得非常清楚。美国当代政治学家詹姆斯·M ·伯恩斯认为：“过去，在英国，对外关系的控制权是交给国王和他的部长们的。我国的制宪者试图对这一平衡关系稍加改变。宪法赋予国会的许多权力反映了这种把权力从行政部门挖出来的决心。制宪者想要把过去是行政部门的权力变为同立法部门的分权”[1]， 而且从宪法用三倍于阐述总统权力的字数来详尽规定国会权力的情况来看，国父们更希望国会在制定对外政策上发挥更大的作用。“总统应是对外事务领域的共同参与者，但不是对等的一方”。[2] 宪法设计把国会作为外交事务中起主导作用的合作方，除了国父们重视民主原则外，还有“合众国总统”是一个新设立的职位的原因。国父们对应该赋予这个新设计的政治角色什么明确具体的内涵不仅没有经验，而且还存有担心这个角色会不会最终演变为一个英国国王式的专制暴君的深刻忧虑。汉密尔顿在《联邦党人文集》中忧心忡忡地写道：“不管在行政首脑为世袭君主的政府中，授予君主缔约全权如何适当或安全，将此种权力授予任期四年的民选行政首脑则绝非安全和适当”。 [3]因此，国父们引入了分权与制衡的宪政机制，以防止任何不受制约的“帝国性权力”（imperial powers）的出现， 无论这种权力是来自总统还是来自国会。 国父们首先进行了分权安排，把一些权力明确地分别授予国会与总统，如授予国会明确的调整与外国通商、正式宣战等宪法权力，授予总统为三军总司令、可以接受大使和其他政府代表等宪法权力；然后又在国会与总统之间，设置了一些互相牵制的、需双方共同合作才能有效使用的权力，例如总统具有与外国政府缔结条约的权力，但这必须在向参议院提出咨询意见并得到同意之后才能行使等等，以达到防止集权的制衡目的。然而，这样的宪法安排，使国会和总统在外交事务的权力分配上存在着一大片不确定的、或者可以说是重叠的、有时甚至是对抗性的“半阴影区”（twilight zone）。 为什么要让“半阴影区”存在？是分权与制衡机制不可避免的天然缺点？是历史条件的局限使国父们没有预料到某些情况的出现？是对新设立的总统职位经验不足造成的？这些都是可以让人接受的解释。而美国宪政学家路易斯·享金提出了一种独特的有价值的解释：“制宪会议的结果从某种意义上来讲乃是妥协的产物，而有些地方可以说是他们故意使之模糊，而留待后人来解释”。[4]享金认为， 国父们故意让某些不加明确规定的外交权力的存在是一种“先知般的模糊”，这使美国宪法具有一种独特的优点：“宪法文本被证明空间颇多且弹性极大，经验提供了各种不同的先例，制度和机构具有可塑性，安排和程序因为巧妙而都可得到适应”[5]。这使美国宪法富有极强的生命力，也是它能200多年来沿用至今的原因之一。同时，享金也承认这样的宪政设计具有某些不可避免的缺点：行政和立法双方必然的磨擦，整个政府工作低效率，国家利益有时所要求的但却不易实现的合作的失败等等。但是享金认为付出这些代价是值得的：“让我们回忆一下布兰迪斯法官著名的论断：‘分权原则……是为了避免专断独行的现象，而不是为了提高效率。它的目的不是避免磨擦，而是通过两个部门分享统治权力时不可避免的磨擦，来使人民避免遭受独裁的宰制。’”而且享金甚至更进一步认为：“宪法政治中所存在的一些张力，并不是源出于宪法的不确定性，而是来源于对宪法所明确规定的那些内容的不满”。享金认为某些工作低效、必要合作的失败等并不是宪政设计的不明确带来的，而是争权双方的对明确分配内容的不满而导致不合作，或者是故意弄混明确分权界线造成的。
