欧盟共同外交与安全政策的性质及其运作局限性

      1993年11月1日《马斯特里赫特条约》（又称《欧洲联盟条约》， 以下简称《马约》）正式生效，欧盟的共同外交与安全政策正式形成，并被确立为欧盟的三大支柱之一。经过1997年《阿姆斯特丹条约》的修订后，欧盟对其共同外交与安全政策的目标做了如下界定：“（1 ）依照《联合国宪章》的原则，维护欧盟的共同价值观、根本利益和独立；（2）全面加强欧盟及其成员国的安全；（3）按照《联合国宪章》的原则与《赫尔辛基最后文件》的原则以及《巴黎宪章》的目标，维持和平与加强国际安全；（4）促进国际合作；（5）发展和巩固民主与法治，尊重人权和基本自由。”（注：Damian Chalmers,European Union Law,Vol.2,Ashgate,1998,PP202—203。）从这些目标来看， 欧盟共同外交与安全政策的潜在运作范围非常广泛，将“涵盖有关外交和安全政策的所有方面”。欧盟将通过建立成员国之间的系统合作及成员国具有共同重要利益的领域逐渐执行联合行动来实现这些目标。

      目前欧盟共同外交与安全政策仍处于尚未成熟的阶段，但它毕竟标志着欧洲一体化在新的历史条件下的一个重要进展，反映了冷战结束后欧洲安全结构重新调整的现实需要及欧洲经济一体化和政治一体化进一步深化的迫切需要，将对欧盟及其成员国对外政策产生直接的影响。

      一、欧盟共同外交与安全政策的基本性质：体现多边主义的政府间合作机制。从有关欧洲一体化的国际关系理论出发，不少西方学者把欧盟共同外交与安全政策看作是一种多边主义的机制。按照罗伯特·基欧汉的解释，多边主义的正式内容可以概括为“在由三个或是多个国家组成的集团中通过特定安排或机制协调国家政策的做法”。

      （注：Keohance,R,"Multilateralism:An Agenda for Research",International Journal XLV(1990),pp731。）据此，欧盟共同外交与安全政策可理解为欧盟15个成员国协调外交政策的一种非常机制化的形式。

      在欧洲政治合作基础上产生的共同外交与安全政策仍处于欧洲共同体（EC）的法律框架之外。尽管欧洲政治合作在《单一欧洲文件》中有明文规定，但它仍是一种政府间合作框架——欧洲委员会只是与之相联系但并非处于核心地位。尽管共同外交与安全政策在《马约》中被正式列为欧盟的第二支柱，但支柱体系形成的出发点仍然是要保持外交事务与内外安全事务合作的政府间合作主义结构，为整个欧盟建立一个单一框架体系。（注：Martin Holland,Common Foreign and Security Policy,Pinte r,1997,PP185。）

      与世界贸易组织或欧洲安全与合作组织等相比，欧盟共同外交与安全政策不是一个普通的多边机制或过程，它是一个由联盟的共同成员国达成的一种机制，现已成为欧盟的一个正式支柱。欧盟的一体化进程不断冲击着成员国外交政策的协调与合作。欧盟作为地区一体化的典范，其国际地位和影响日益增强，相应地，其国际活动也日益频繁。在此背景下，成员国之间的互动在性质上自然也不同于一个地区内主权国家间的一般性互动。就此而言，共同外交与安全政策就不仅仅是成员国外交政策协调的过程，还要受到变幻复杂的国际关系的冲击，并受欧盟一体化这一广泛背景的制约。欧盟内部成员国之间的互动强度和频率及其一体化成分都使得共同外交与安全政策成为一种特殊的多边进程。

      欧盟共同外交与安全政策是一种便于欧盟成员国协调外交与安全政策的多边安排体系。鉴于外交和安全政策的高度敏感性，特别是鉴于多数成员国将外交与安全领域视为事关国家主权的核心部分，欧盟仍将该领域界定在政府间合作的框架内。实际上，欧盟外交政策的协调统一意味着成员国国家主权的一个核心领域的欧洲化，这是由于欧盟成员国深刻认识到要真正适应当前国际舞台上的各种挑战，有必要采取共同对外行动，这将有利于各成员国提高自身的国际地位和影响。但是，多数成员国又不愿完全将国家主权的这一核心领域让渡或转移给一个超国家性质的机构，这就阻止了传统的超国家性质的一体化模式在外交与安全领域的形成。要求机密性、快速反应并考虑特定国家的敏感性和偏见，就使得以共同方式运作对外政策成为最困难的领域之一。从该意义上讲，外交政策的协调统一是介于朝向欧洲化的向心力和朝向国家控制的离心力之间的一个演进过程。在这个充满紧张、争执的领域，要取得每一步进展，都需经过错综复杂的相互妥协。

      在欧洲政治合作及后来的共同外交与安全政策形成过程中，“欧洲化”和“国家控制”这两种相互冲突的驱动力之间的比重已经发生了一些变化。70年代，把外交政策视为“高政治”（High Politics ）的理解十分盛行，因此，当时的成员国在外交事务上更着重谋求国家控制，这就要求欧洲政治合作应当保持一种松散的政府间协调与合作的形式。随着欧洲政治合作向共同外交与安全政策的演进，外交政策合作变得越来越具有欧洲化色彩，这就导致了属于政府间合作性质的欧洲政治合作及共同外交与安全政策和具有超国家性质的欧洲共同体的进一步结合。但是，即使在不断发展的欧洲化进程中，就国家主权方面看，外交和安全政策过于敏感，因此就不允许它发展成为超国家性质的框架，换句话说，共同外交与安全政策目前还不能完全超越严格的国家控制的限度。这样看来，欧盟共同外交与安全政策的协调统一过程仍然是欧洲化与国家控制之间的持续的妥协过程。因此，共同外交与安全政策的本质既不是严格意义上的政府间合作性质，也不是“共同”这个词字面上的公共性含义，而是体现了多边主义的一种政府间合作框架。它是政府间合作主义与超国家主义相互妥协的产物，具有明显的过渡性和妥协性。