20世纪的最后十年在巴尔干悲剧性的历史上又写下了血色的一笔。前南斯拉夫的解体伴随着民族间愈演愈烈的暴力和残杀：斯洛文尼亚的独立时死亡62人；克罗地亚的独立时死亡与失踪超过2 万人（尚不计后来的克拉伊纳冲突）；波黑战争历时三年零九个月，死亡数十万人；而科索沃的民族冲突更是演化成北约与南联盟之间的国际战争。（注：秦晖：《民族主义的双刃剑——南斯拉夫——科索沃问题的由来》。《战略与管理》1999年第四期，第39页。）严酷的现实引发了国内学术界对前南斯拉夫地区、尤其是科索沃民族矛盾与冲突的大量研究：多数观点集中于历史造成的民族积怨，将矛盾激化归因于民族压迫和民族分离主义，也有学者指出塞尔维亚领导人米洛舍维奇诉诸民族主义夺取权力所造成的恶果。一些专门研究民族问题的学者从前南斯拉夫民族政策失误的角度提出了引人深思的观点，即绝对地追求民族平等，没有处理好民族多元和国家一体化的关系是国家解体和民族仇杀的基本原因。（注：这方面的文章请参见金重远：《巴尔干：历史与现实》（《复旦学报》1999年第六期）。马细谱：《科索沃危机与北约军事干预》（《世界历史》1999年第四期）。秦晖：《民族主义的双刃剑——南斯拉夫—科索沃问题的由来》（《战略与管理》1999年第四期）。潘志平：《民族平等： 理想、空想和现实——从前南斯拉夫解体谈起》 （《世界民族》1999年第三期）。王希恩：《多民族国家和谐稳定的基本要素及其形成》（《民族研究》1999年第一期）。 如果就尊重少数民族的文化、语言，给予其平等地位而言，正像一位日本学者在1989年所说，前南斯拉夫的民族政策是非常公正的。（注：潘志平：《民族平等：理想、空想和现实——从前南斯拉夫解体谈起》。《民族研究》1999年第一期，第1页。）但是， 对于这样一个民族间关系错综复杂的国家，处理民族问题不仅仅是政策范围的问题，而且是事关国家结构、政治制度的根本性问题。必须为民族矛盾激化负一部分责任的是国家的制度缺陷。恰恰是对各个共和国过多的让步，造成中央权力的衰微和各共和国民族主义要求的高涨。本文试图利用中央与地方政府间关系的分析框架，从国家对促进政治、经济、文化一体化应该起何种作用的角度，探讨前南斯拉夫民族冲突的制度根源。 从联邦到“邦联” 针对民族问题的实际情况，二战后的南斯拉夫建立了联邦制国家，但是从1950年起，联邦中央的权力开始不断下放，到70年代，联邦制的特征已经大为弱化，更像是一个“邦联”。（注：联邦是主权国家基于特定目的组成的国家联合，因此，从根本上说，联邦不具有真正的国家性质。参见林尚立：《国内政府间关系》。浙江人民出版社1998年版，第59页。）1971年第四部宪法规定，除明确划给联邦中央的权力外，其他的权力都由共和国和自治省行使。而属于中央的权力，如金融制度、货币发行、外汇制度、外贸和同外国的贷款关系、关税保护、价格监督、对不发达地区的援助和联邦财政等，在没有得到所有共和国和自治省同意的情况下，联邦不能作出决定。（注：[南]杜尚·比兰吉奇：《南斯拉夫社会主义联邦共和国史纲》。第618页。） 从形式上看，联邦制趋向于分权，但分权不是目的，采用联邦制的国家，为的是在地方多样性和国家统一之间寻求恰如其分的平衡。而各个地方之所以愿意统一于一个国家之内，是因为存在着共同的利益，从这个意义上说，采用联邦制的最终目的还是维护联邦制国家的统一。因此，分权不是绝对的，任何一种国家结构形式都要求一定的集权。 南斯拉夫的权力下放却走入了绝对分权的误区，即不是在联邦中央对地方进行有效监控的条件下，共和国和自治省行使具体的决策权和管理权，而是否定中央集权的必要性。从50年代起，南共就开始以“联邦主义”对抗中央集权，批判所谓的国家主义、一元主义，认为国家是一种“祸害”，（注：[南]杜尚·比兰吉奇：《南斯拉夫社会主义联邦共和国史纲》。第287页。）是对工人自治、社会自治的损害， 甚至提出了国家应立刻开始消亡的理论。（注：[南]杜尚·比兰吉奇：《南斯拉夫社会主义联邦共和国史纲》。第280页。 ）随着一次次的宪法修改，联邦中央的权力一点点被削弱，1974年后，“在形式上是联邦的决定，在实质上却是共和国和自治省的决定”。（注：[南]杜尚·比兰吉奇：《南斯拉夫社会主义联邦共和国史纲》。第618页。 ）在地方对中央有着极强制约的同时，中央监控地方的手段却显得不足。以关键性的财政权为例，联邦预算中唯一的直接收入是关税和国家印花税，其余收入则来自各共和国和自治省所征收的流通税的回扣，而其最高限额还需经过共和国和自治省的认可。（注：[美]丹尼森·拉西诺：《南斯拉夫的实验》。瞿蔼堂等译。上海译文出版社1980年版，第399页。） 在权力下放的过程中，自治省的地位一直模棱两可。就科索沃而言，根据1946年宪法，是塞尔维亚共和国内的一个自治区，叫科索梅特（KOCMET）自治区。当时的伏依伏丁那已经是自治省，但除了有自己的最高法院和议会以外，与塞尔维亚和联邦的关系与科索沃相差不大。不过很明显，科索沃的地位要低于伏依伏丁那。1968年的宪法修正案赋予了自治省联邦组成因素的地位，科索沃也升格为自治省，获得使用阿族的民族象征标志的权利。1974年宪法确立了共和国和自治省平等参加联邦机构的原则，共和国和自治省都制定了自己的宪法。自治省在联邦中的代表少于共和国，除此之外，区别仅在于，共和国有权退出联邦，而自治省没有。 （注：秦晖：《民族主义的双刃剑》。 《战略与管理》1999年第四期，第40页。） 这样的制度实际使科索沃自治省处于双重的权力关系中：既是联邦主体，又是塞尔维亚共和国内的一个省。作为联邦主体，宪法为科索沃自治省规定的权力几乎与共和国相同，在有关联邦决策中，科索沃有一票否决权，与塞尔维亚共和国是平等的。可是作为低于共和国的省级单位，它也有义务服务从塞尔维亚共和国的宪法，其立法、行政权限应该在塞尔维亚共和国宪法规定的范围之内。如果说，赋予自治省与共和国相当的权力，是为了平衡并调和科索沃和塞尔维亚双方的要求，那么，这种调和的实际后果恰恰适得其反。对自治省来说，虽然与共和国一样，可以平等地参与联邦的决策，但是却要栖身于共和国之下，可谓名不正言不顺；对共和国来说，事实上无法控制辖域内一个几乎和自己平起平坐的自治省，权力被实际削弱，不可避免会有受压制的感觉，滋生不满情绪是理所当然的。因此，从地方政府间权力配置的角度看，共和国与其辖域内的自治省权力相当，是有着明显内在矛盾和缺陷的制度，在实际操作中，只会使双方都产生不满。正是这种模棱两可的制度，才使米洛舍维奇能够强行取消科索沃的自治权，引发了90年代科索沃的流血冲突。
