自金大中出任韩国总统以来，韩国政府在朝鲜半岛南北关系问题上实行了对北包容政策（以下称“包容政策”）。包容政策的目标是“和平、和解、合作”，即在现阶段不注重于短时间内完成统一，而以和平的方式达成和平共存，在和平共存的基础上进一步寻求南北和解，并推动合作关系。包容政策的三大原则是不容许破坏和平的一切武力挑衅；排除吸收统一；积极推动和解与合作。包容政策的基调是加强国家安全保障与推动南北双方的通力合作，首先实现和平共存与和平交流；以和解与合作改变北方的态度；追求南北朝鲜彼此的利益；以南北方当局解决问题的原则来获得国际上的支持；以国民协议的方式推动对北政策。包容政策的推动方向是通过南北对话来遵守和实践南北基本合议书；在政经分离的原则下加强南北经济合作；尽早解决南北离散家属问题；为解决朝鲜粮食问题有弹性地提供援助；准确地推动向朝鲜提供轻水反应堆项目；建立朝鲜半岛的和平环境（注：参见大韩民国统一部：《韩国新政府对北韩政策》，1998年4月，中文版。）。 包容政策不同于以往历届韩国政府的统一政策。其不同点主要体现在对朝鲜的认识和实现统一的方式上。在对朝鲜的认识上，李承晚政府、张勉政府以及朴正熙政府的前期都不承认朝鲜为合法的政治实体，而是把朝鲜视为收复失地的对象。朴正熙政府后期和全斗焕政府虽然承认朝鲜是一个政治实体，并提出要把朝鲜当作和平共存的对象，但是，在当时的冷战体制下，它们实际上仍把朝鲜视为“最主要的敌人”。卢泰愚政府提出互相承认对方体制，并视朝鲜为“善意的伙伴”。朝韩两国于1991年9月同时加入联合国。 金泳三政府承认朝鲜作为一个主权国家的客观存在，但在实际做法上却把朝鲜当作“吸收统一的对象”。金大中政府与上述历届政府不同。金大中政府不仅在实际行动上承认朝鲜为一主权国家，而且在其对朝政策中明确提出“无任何损及北韩或吸收统一的意图”。 在实现统一的方式上，李承晚政府采取的是软硬两手，即一方面鼓吹“应按照联合国的决议在北韩进行自由选举”或“在联合国的监督下进行南北韩自由总选举”，一方面又叫嚣“韩国有权通过武力恢复对北韩的主权”，主张“北进统一”。张勉政府只是一个短命的过渡政府，在实现统一的方式上未能提出自己的主张，只是沿用了李承晚政府“在联合国的监视下进行南北韩自由总选举”的主张。朴正熙政府在“第三共和国”时期先是提出“在联合国的监视下按南北韩人口比例进行自由总选举”，后又主张“先建设，后统一”；在“第四共和国”时期，朴正熙政府又提出了“按土著（注：所谓“土著人口”，是指原本居住在某地的人口，即不包括后来因各种原因迁入的人口。1948年朝鲜建国前后及朝鲜战争时期，北方有数百万人因各种原因逃往南方。经过几十年的繁衍生息，他们在南方的人数已达1000万之多。如按土著人口计算，他们应算北方人。）人口比例进行南北韩总选举”。由于韩国人口比朝鲜人口高出一倍以上，因此，不论是“按南北韩人口比例”还是“按土著人口比例”进行选举，朝鲜在席位上都将处于明显的劣势。因此，朴正熙政府的险恶用心是显而易见的。全斗焕政府提出的实现统一的方式是“根据‘统一宪法’实施总选举，缔结关于南北韩基本关系的暂定协定”。卢泰愚政府提出的实现统一的方式是“经过南北联合的过渡阶段，按照统一宪法规定进行总选举”。金泳三政府把实现统一分为“和解合作、南北联合、统一国家”三个阶段。和解合作阶段将清算南北敌对、不信任和仇视的关系，缓和紧张局势，巩固和解，实行实质性的交流与合作，从而实现和平共存；南北联合阶段将按照南北间的协议，使法律性、制度性的机制体系化，创立并运作南北联合机构；统一国家阶段将在南北联合阶段建立的“民族共同生活圈”的基础上建立政治共同体，完全统合两个体制，实现“一个民族、一个国家、一个政体、一个政府”的完全统一。同上述历届韩国政府提出的实现统一的方式不同，金大中政府认为，统一并不是回归过去或单纯地停留在体制与领土的统合上，而是建立一个体现自由和人权等人类普遍价值的民族共同体。因此，统一不可能在某一个瞬间实现，而应该理解为创造必要条件的一个长过程。基于这种认识，金大中政府不是急于统一，而是首先致力于巩固和平共存关系，通过交流与合作，恢复民族的同质性。因此，金大中政府不再强调统一，并且把“统一政策”改称“对北政策”，也就是前面所说的“对北包容政策”。金大中政府提出的统一方式是“不促使北韩走向崩溃，而通过南北和平共存的方式来渐渐造成可实现‘南北联合’的环境。进一步推动‘南北联合’的发展，以最终实现韩民族所企盼的和平统一”。 金大中政府的对北包容政策，有利于缓和朝鲜半岛紧张局势，有利于朝鲜半岛和东北亚地区的和平与稳定。在韩国经济遭受金融危机猛烈冲击、朝鲜经济濒临崩溃的形势下，朝鲜半岛南北关系缓和，有利于双方集中力量恢复生产、复苏经济。因而包容政策受到了韩国多数国民的理解与支持，也受到了以朝鲜半岛周边大国为主的国际社会的普遍赞同与支持。但必须看到，在韩国国内，对包容政策拥护、支持者虽然很多，但批评乃至反对者也大有人在。尤其是在野党，其抨击包容政策的言词相当激烈。这对金大中政府形成了一种很大的压力。1999年6 月朝韩两国海军在西海延坪岛附近水域发生激烈交火事件之后，据说韩国国民对包容政策的支持率明显下降。因此，很多人认为韩国政府的对北包容政策很可能坚持不了多久。持这种看法的人主要有以下几点依据： 1.朝鲜拒不接受包容政策。朝韩之间向来缺乏起码的信任。自韩国提出对北实施包容政策以来，朝鲜一直存有很高的戒心。包容政策提出伊始，又称“阳光政策”，据说其立意取自伊索寓言：你要想让某人脱去外衣，就让他到阳光下面去晒。据此，朝鲜认为所谓“阳光政策”是让它脱去“外衣”亦即解除其武装的政策，是令其瓦解与和平演变的政策，因而拒不接受。这样，包容政策就成了“剃头挑子一头热”，自然也就失去了存在的基础。 2.包容政策在韩国国内也遭到很多人的反对。不仅在野党坚决反对，执政党中也有人反对。国民对包容政策的支持率也呈下降趋势。 3.金大中总统虽然坚定不移地主张对北实行包容政策，但按照韩国宪法，他的总统任期只有五年，且不得连任。现在，他的任期已经过去近两年，而且按照他当选时的承诺，在他任期的后半期还要实行内阁制，届时，总统就成了一个象征性的国家元首。因此，在金大中之后，包容政策能否继续实行下去就是一个未知数。更何况现在的在野党坚决反对包容政策，如果现在的在野党领袖当选下届总统，包容政策也就走到头了。 4.以共和党为主导的美国国会主张对朝鲜采取强硬政策。如果共和党在下届选举中获胜上台，也不会支持对朝鲜实行包容政策。 5.包容政策的基调之一是“以和解与合作改变北韩的态度”，即以“推动‘更多的接触’、‘更多的对话’、‘更多的合作’方式，积极造成北韩本身有所变化的条件与环境”。可是，朝鲜最高领导人宣称：“不要指望我发生任何变化。”（注：朝鲜最高领导人金正日语，转引自1998年8月22日朝鲜《劳动新闻》政论“强盛大国”。 ）事实上也是如此，朝鲜为了维护和巩固其体制，拒不实行改革开放政策。这就使包容政策失去了它应有的效用，因而也就失去了继续推行的价值。
