所谓委员会制度，是指国会为更好地实施其立法监督等职能而根据相关法案涉及领域设立委员会以分担其部分职能的一系列制度。日美两国都在国会中实行了委员会制，如果将它们加以比较，可以发现在表面相似的背后隐藏着种种差异，这些差异植根于两国政体等各方面的不同。 一、相似之处 （一）委员会设置的大同小异 日美两国国会的委员会大致可分为常设委员会和临时委员会两大类。 1.常设委员会是国会中固定设立的委员会，每届国会产生后组成，到下届国会产生时结束。它又分为常设专门委员会和常设非专门委员会两类。 （1 ）常设专门委员会是为协助国会审议一定议案和对政府活动进行监督而设立的，每个常设专门委员会都与政府的一个或几个部门对口，如法律、外交、财政等。日本众议院有18个常设专门委员会，参议院有16个；美国众议院设22个常设委员会，参议院设16个。（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第578页；肖世泽：《日本国会》，时事出版社，1990年，第36页。）委员的产生都是按党派在国会中的议席比例分配，各党派推荐人选后由议长批准，由多数党在该委员会中的议员出任主席或委员长。以美国第100 届国会为例，民主党作为多数党控制着国会，该党议员258人， 担任委员会主席的就有132人，其中任常设委员会主席的128人。（注：梅孜：《美国政治统计手册》，时事出版社，1992年，第45页。）委员任期与议员的任期相同，议员至少要参加一个委员会。 （2）常设非专门委员会不与政府有关部门对口设置， 它可以审议任何议案。其中最重要的是程序委员会（美国称为规则委员会，日本称为国会运营委员会）。常设专门委员会审议通过的议案在提交全院会议辩论之前需交由该委员会制定规则，它有权推迟审议甚至拒绝将议案提交全院会议审议，也可修正议案或将之退回委员会重审。 2.临时委员会有两种：一种是在国会常会期间处理与常会有关问题的委员会。如美国两院协商委员会负责对两院通过的意见不一致的法案进行协商，寻求妥协。日本的同类委员会称为两院协议会。另一种是处理临时发生的或专门性问题的委员会，工作完成后即宣告解散。这类委员会通常有调查委员会和特别委员会，日美两国在此类委员会上也是大同小异。在日本，由于常设委员会受党派斗争影响效率较低，因而提出议案的内阁常常力争设立特别委员会以绕过常设委员会中种种环节，加快审议速度。在美国，特别委员会只是为调查某一专门问题设立，一般议案都交专门委员会正常审议，不会出现日本国会中的上述现象。 （二）立法程序中的委员会功能大致相同 议案从提出到最后成为法案都有一个过程。从这一过程上看，日美两国的委员会在立法程序中的位置和地位大致相同，当然这只是从国会对立法过程的表面规定上的比较，动态的过程分析将在后一部分加以讨论。 一项议案被提交国会以后，都要经过委员会的以下几个审议阶段： （1）常设专门委员会审议。 议长将议案转交给相关领域的常设专门委员会审议后，通常首先召开听证会，由提出议案的行政部门或议员介绍该议案并接受委员的质询。此后是委员会讨论并表决。委员会可以提出赞成的报告，对议案不加修改；也可提出修正案，对议案的部分内容进行修改；还可以提出不赞成报告甚至根本不提出报告，使之无法进入下一轮审议。在这一阶段有相当部分的议案被搁置而成为废案，有的议案经过修正后得以进入下一阶段，但其内容往往被修正得面目全非。因此有的研究者形象地将委员会比喻为国会审议过程的“过滤网”。 （2）规则委员会审议。 议案通过委员会的审议后被提交给规则委员会（日本称为国会运营委员会），由该委员会制定议案的辩论日期、辩论程序等规则，这将是议案遇到的第二个关卡。该委员会起着“交通警”的作用，它可决定是否将议案提交全院会议审理，如果拒绝将该议案提交全院会议审议或拒绝制定审议程序，实际上也是否决了该议案；它还可确立有利或不利于该议案的审议程序，例如它可以作出“定案规则”，即众议院不得对常设委员会提交的议案进行修正，要么接受要么否决；规则委员会制定好辩论日期和规则后，议案即按该计划进入全院会议审议阶段。 （3）协商委员会审议。 如果在某一院通过的议案被另一院作了修改后通过，则须将它退回先通过该议案的议院重新考虑对修改部分是否同意。如无法取得一致意见，将由两院议长委派代表组成两院协商委员会，就不同的文本进行协商以达成妥协。只有协商委员会对议案的修改达成了一致意见，才可以将最后文本提交两院再次表决，两院通过以后该议案才能够正式成为法律文件，整个立法程序才算完成。 小结：从委员会的设置以及议会的立法程序上看，日美两国国会委员会有很大的相似之处，都在国会中占有重要地位，拥有立法提案权、议案审查权、立法监督权等诸多权力。在立法的诸环节上，更是起着“过滤器”和“交通警”等作用，它的活动构成了国会运作的基本框架，正如威尔逊指出的那样，“开会期间的国会——这是对公众的展览，而国会的各个委员会——这才是行动中的国会。”
