五年一度的欧洲议会选举今年6 月中旬在欧洲联盟（以下简称“欧盟”）（注：原称欧洲共同体，1993年1 月《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）生效后欧盟正式宣告成立。）15国内分别进行（注：由于科索沃战争及欧盟制止战争不力等原因，各国总体参选率不足50%。），新产生的626 名代表（注：随着成员国的历次增加，欧洲议会代表的人数相应地多次被扩充。各成员国在欧洲议会所占的席位基本上按各国人口的多少进行比例分配。）将代表欧盟诸国3.74亿人民的利益。欧洲议会在世纪之交将如何代表人民的利益？ 其在欧盟这个特殊的国际组织中究竟扮演什么样的角色？这些都是人们关注的问题。 本文分为两个部分，第一部分以欧盟基础条约为线索，概要阐述欧洲议会在欧盟中的职能演变的具体表现，重点放在不久前生效的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）（注：《阿约》是对《欧洲联盟条约》的修订，于1997年10月2日由各国政府代表签署，1999年5月1 日正式生效。）赋予欧洲议会的新的活动范围上；第二部分将对欧洲议会职能变化作简要的评述。 一、欧洲议会职能演变概况 欧洲议会的职能主要表现在参与欧共体立法、预算的制订及对共同体其他机构的政治监督等方面；其法律根据主要源于欧共体基础条约的规定及其一些具有法律约束力的欧共体机构之间的协议。 作为欧盟内部唯一一个由各国人民直接普选而产生的政治机构，在很长一段时间内，欧洲议会的作用极为有限，它并不具有国家议会那种广泛的立法权。欧洲议会最初仅仅是一个辅助性机构，只享有十分有限的立法参与权和一定的监督权。经过欧洲议会坚持不懈的努力并由于欧洲的联合向着广度及深度的发展，其权力随着欧共体基础条约的历次修正而逐步得到扩大，使它渐渐成为能与理事会（指部长理事会，下同）相抗衡的权力机构。 1.立法参与权 根据欧盟的原始条约《罗马条约》的最初设计，欧共体的立法进程可以概括为：欧共体委员会提出法律草案，理事会征询欧洲议会的意见后决定草案的通过；共同体的某项立法如未征得欧洲议会的意见，则无法律效力。这样，在欧洲议会存在的最初30年里，它在立法领域的作用局限于就委员会提议的法律草案提供意见，即仅扮演咨询的角色（“咨询程序”），决策权由理事会把握。 1986年签署的《单一欧洲法令》适当提高了欧洲议会在立法过程中的地位，引进了“合作程序”，赋予议会对某些法律草案进行修正或否决的权力。根据合作程序的规定，欧洲议会对于欧共体委员会提交的法律草案可先提出修正意见，然后由理事会以特定多数议决达成共同立场；如果欧洲议会的修正意见未能在共同立场中予以考虑，那么欧洲议会在二读时可以否决该法律草案，在这种情况下，理事会只能以全体一致同意的方式通过。（注：详见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第252条（修正前为第189c条）。）由于一致同意的方式通常很难实现，理事会往往被迫寻求与议会协商，以免提案被议会否决。 合作程序可以认为是欧洲议会获得立法权的一个起点。在《马约》中，它被广泛运用于那些规定由理事会以特定多数方式议决的立法领域。在《单一欧洲法令》的基础上，《马约》又引入了“共同决策程序”，规定对于某些领域的法律草案必须同时得到理事会特定多数及欧洲议会的绝对多数才能表决通过。这是欧洲议会在立法进程中地位得以提高的实质性标志；从此，欧洲议会在相关领域得以“共同立法者”的身份与理事会一起作出决策。《阿约》不仅大大地扩大了共同决策程序的适用领域（原本规定适用合作程序的众多领域被共同决策程序所替代）（注：经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》，明确提到应按照共同决策程序进行决策的款项达39项之多。），而且对该程序本身作了必要的简化修改，使其更容易操作。《阿约》生效后，共同决策程序被认为是欧盟的标准立法程序；咨询、合作程序则成为共同决策程序的例外。 欧洲议会在立法决策中的作用还表现在“同意程序”上。同意程序由《单一欧洲法令》引入，最初仅涉及欧共体与第三方关系的一些事项：对于欧共体与第三国因为加入欧共体而达成的加入条约、欧共体与他国或国际组织达成的某些协议，在类似条约或协议签订之前，理事会必须事先征得欧洲议会的同意；若欧洲议会以其成员的绝对多数表决赞成，则“同意”即为成立。 《马约》生效后，同意程序的覆盖面有所扩大。首先，在与第三方的关系上，欧盟对外签订的绝大多数国际条约或协定均须征得欧洲议会的同意；其次，该程序还扩大适用于涉及共同体自身的一些立法领域。（注：见《欧洲共同体条约》第8a、105§6、130d、138§3条，经《阿约》修正后分别为第18、105§6、161、190§4条。 ）《阿约》增加规定：理事会在认定某一成员国违反欧洲联盟条约中声明的原则时，须得到欧洲议会的同意。（注：见经《阿约》修正后的《欧洲联盟条约》第7条。） 2.预算制定、监督权 最初，欧洲议会在预算事务中也仅仅扮演咨询角色，随着1970年有关建立欧共体自有财源制度（注：原先为成员国财政分摊方式。）的《卢森堡条约》的签订，欧洲议会从此与理事会分享制定联盟预算的权力。 欧共体预算分为“强制性预算”和“非强制性预算”两个部分。前者针对欧共体条约中规定的必要的支出（注：见《欧洲共同体条约》第203（4）条，经《阿约》修正后为第272条。）， 一般包括用于农业方面的开支、给成员国的返还金以及根据国际协议必须付出的开支等；凡不属于“强制性开支”的其它开支则被划为“非强制性开支”。预算草案由共同体委员会制订。在整个预算程序中，理事会和欧洲议会在“强制性开支”和“非强制性开支”上分别拥有最终审定权。
